【忘言山房】城郊化是一个不可阻挡的大趋势|盛洪

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如果把城镇化看作是一个市场过程,城镇就是一个有机体。这个有机体会随着时间而成长变化。城郊化(Suburbanization)就是城镇成长和变化过程中的一个新阶段,城市人口从市中心向郊区转移和扩散。这种现象在许多经济发展领先国家中早已出现。例如在美国,从1880年就开始了城郊化。其指标就是居住在城市中心的人口比例持续下降。据米尔斯的研究,美国四大城市地区(巴尔的摩,密尔沃基,费城和罗切斯特)居住在市中心3英里内的人口比重,从1880年的88个百分点下降到1963年的24个百分点(奥沙利文,251页)。在全美国,市中心的居民和就业人口从1950年代的57和70个百分点,下降到1990年代的37和45个百分点(Peter Mieszkowski and Edwin S. Mills,1993)。

从城市人口密度分布来看,城郊化使得大都市地区的人口密度梯度更为平缓。所谓“人口密度梯度”,是指从市中心向外每英里人口密度变化的百分比,人口密度梯度越大,人口密度分布越为陡峭,越小则越为平缓。据奥沙利文在《城市经济学》中的数据,1801年至1961年,伦敦密度梯度从126%下降到34%;巴黎的密度梯度从1817年的235%下降到1946年的34%;前述美国四大城市地区的梯度密度从1880年的122%下降到1963年的31%(奥沙利文,251页)。而人口密度梯度变小,或人口密度分布变缓则意味着大都市的空间范围变大。城郊化使人口密度梯度变缓的示意如下图。

图1 城郊化梯度变化示意图

城郊化A

那么,为什么会出现城郊化呢?这是因为技术因素和效用函数的变化。由于交通工具的改进,尤其是汽车的发明和普及,导致交通运输费用的大幅度下降,相应的效率即移动速度大大提高。在近代早期,城镇化主要是由工业化推动。因为现代工业需要大规模生产,就需要大规模运输,工厂就要位于交通便利的地方,即靠近市中心的地方;也需要生产工人的集中,又由于交通成本较高,需要工人们居住在距离工厂较近的地方。后来由于卡车的普及,工业运输成本下降。据奥沙利文,1920年左右,美国的卡车费用比马车便宜一半,而却比马车至少快两倍(247)。企业无需再定位在靠近市中心的地方。私人汽车的普及则使人们可以选择离工作地点较远的地方居住。进而,高速公路和轻轨列车的发展又使城郊的范围扩大。最后,互联网的发展,通讯技术的变革进一步降低了人们交流的成本,又使人们不必面对面的交谈,也减少了在市中心办公的需要。当交通通讯成本大幅下降后,人们显然愿意到较远的地方居住,也就必然带来城郊化。

居住的城郊化又反过来带动了企业的城郊化。在郊区,企业可以更低的成本获得劳动力和土地。工业企业及其就业人员及居民的城郊化,又带来了服务业的城郊化。原来由于工业企业和居民在市中心的集中,城市服务业也集中于市中心。首先是商业,然后有金融,信息服务和娱乐业等的发展,也需要覆盖尽可能多的人群,因而集中于市中心。而由于企业和居民的城郊化,使得追随人群的零售业也城郊化了。私人汽车的普及也使大型超市或综合商场变化坐落于郊区。接着是写字楼的城郊化。例如美国休斯敦的写字楼在中心商务区的比率从1969年的52%,下降到1989年的23%(奥沙利文,2003,第264页)。总体而言,城郊化表现为人口,制造业,批发零售等服务行业从市中心向郊区的转移。美国的城郊化情况见下图。

图2 美国的城郊(相对于市中心)人口与就业比重(1948~1990年)城郊化3

数据来源:奥沙利文,2003,第246页。

我们自然会想,这一城郊化的过程是否也在中国大陆出现了呢?答案是肯定的。其实从改革开放以后不久,我国就开始了工业企业的城郊化。我们还记得在上个世纪80年代,在北京的现二环路内还有工业企业。我在1985年准备硕士论文时曾到北京内燃机总厂去调研,它就位于现二环路以内。出了现二环路就是农田。后来北京与其它许多城市一样,在1980~1990年代也经历了一个“退二进三”,或“退三进四”的过程。即在城市中心区域减少第二产业、增加第三产业,工业企业从二环路以内退到三环以至四环路以外。在今天,在五环以内甚至以外已经很少看到工业企业了。另外,由于计划经济时期对土地使用的限制,房屋供给过少,大量居民居住拥挤且困难,改革开放以后,许多城市开拓居住区,是城郊化的另一个主要因素。据张文新提供的数据,在二十世纪80~90年代,中国许多大城市中心区的人口都在持续下降,而近郊的人口都增长了约1倍。见下表。

表1 中国若干城市城郊化(1982~2000单位:%

1982~1992 1990~2000
中心区 近郊区 远郊区 中心区 近郊区 远郊区
北京 -3.38 40.46 13.12 -8.16 45.52 10.25
上海 -2.46 52.12 -1.02 -9.36 47.25 -1.2
沈阳 -6.37 31.04 3.1 -8.21 42.21 2.56
大连 -11.82 56 11.58 -12.25 58.22 10.05
杭州 -11.8 38.55 6.84 -15.92 38.51 5.12
苏州 -8.92 75.13 13.37 -8.02 38.66 3.65
广州 -16.23 50.16 11.2

数据来源:张文新,2003。

随着工业企业的城郊化,就是就业人口的城郊化。只是在中国大陆,这一过程并不为本地居民所明显体察。因为改革开放的工业化过程,是以大量外来工人到城市就业为主的。在北京,除了外来工人,还有大量大学毕业生,他们想在北京发展,多被称为“北漂”。这些外来人员多住在被看作是郊区的地方,如朝阳区、海淀区边缘,再有就是昌平区、通州区和大兴区等。著名的唐家岭就是在海淀区的一处城中村,直到后来被拆迁,许多在海淀区中关村高科技园区工作的年轻人,就住在那里。从城市发展的大概念来看,这些地区都是大都市的一部分,就是“城郊”。如在深圳,约有一半人住在所谓“城中村”或“小产权房”里。在大多数中国大陆城市,“城中村”的人口约占全部人口的30%~50%。由于就业的城郊化,上海从1993年到2006年中心城区人口下降了1.9%,人口密度下降了5%;而郊区则分别增长了6%和6.2%。直到2005年以后的10年间,北京的外来人口还增加了一倍多,从357万人增加到823万人。

图3 上海中心城区与郊区的人口和人口密度变化(1993~2006城郊化4数据来源:孙淮中,2009。

再一波的城郊化,就是本城居民的城郊化。这是在21世纪初,私人汽车开始在中国大陆普及。北京的家用汽车百户拥有量从2001年的3辆增长到2017年的50辆。由于私人汽车扩展了居民的活动半径和视野,人们将目光投向城郊,并开始在城郊购置住宅。这一波城郊化也有几类人群。一类是职业生涯起步不久的青年人,他们买不起城里的房子,却买得起郊区的小产权房;一类是仍在城里有工作的中年人群,他们选择的是兼顾距离与宽敞,既买(租)得起,一般车程在1小时、距离在40公里以内,如北京的小汤山一带。另一群人是年老退休人群,也兼有一些自由职业者或不坐班的专业人士,可以住在更远的地方,比较著名的北京香堂文化新村距离市中心50公里以外,是从2000年开始建造和出售的。还有一些外地来京人员,他们或有亲戚在北京,想长久居住,就在城郊买较便宜的住宅。更近的城郊化浪潮是对互联网革命的反应。一些人选择离城市更远,但环境宜人的乡村或小城镇居住,昌平的北部,怀柔区,密云区,延庆县,河北涞水县,也都有城郊化社区的出现和发展。

图4 北京家用汽车百户拥有量(2001~2017城郊化5

数据来源:北京市统计局网站。

与其它国家一样,中国大陆的城郊化,也是在交通通讯工具革命后出现的企业和居民点布局依市场信号而作出的调整。北京基本上是一个单一中心的巨大城市,人口密度会随着与市中心的距离而递减。下图是依2000年人口密度从大到小排列的北京各区的人口密度。从西城区到怀柔区,人口密度逐级递减,从30367人/平方公里到184人/平方公里。到了2017年,由于城郊化,情况发生了一些变化,有些地区的人口密度明显高于2000年。在下图中表现为红线高于蓝线。如海淀,朝阳,丰台等区,这可以看作是城市化过程中的中心城市扩展。再有就是昌平和大兴的人口密度也分别增加为每平方公里1238人和1485人。如果按1000人/平方公里以上算作城镇化的标准,昌平和大兴可以算作城市了。以昌平与市中心平均距离为城市半径,北京的人口密度梯度从2000年的119%下降为2017年的113%。这就是城郊化。但与伦敦、巴黎等西方大都市已经达到的34%的梯度相比,北京的城郊化还有很大潜力。

图5 北京各区人口密度(2000,2017城郊化6

数据来源:北京市统计局网站。

由于土地价格是随着人均土地(人口密度的倒数)的多寡而变化,且越是接近市中心,就越是会受益于较高人口密度带来的较高市场需求,因而地价会随着与市中心的距离增加,人口密度的减少而下降。下图是2007年各区按地价从高到低排列,以及在此基础上的2018年各区地价的情况。总体而言,地价是从市中心到远郊区而下降。当汽车开始普及,交通成本急剧下降,不少居民或企业就有着从城市中心向郊区转移的动力。在郊区人口密度低,土地价格显然便宜的情况下,由于汽车降低了路程成本,就值得在较远的地方工作和居住。经过十几年的城郊化发展,虽然郊区的土地价格上涨很快,但城里上涨更快,如下图。2007年到2014年,东城或西城的地价上涨了35倍,而2007年到2018年海淀、朝阳和昌平只上涨了10,12和13倍。这是北京的特殊性所决定的,因而城郊化过程并没有完成,而是还有很长的路要走。

图6 北京各区地价(2007,2018城郊化7

数据来源:2007年的地价来自当时的国土资源局网站上的土地拍卖成交价;2018年的地价来源于北京自然资源与规划委员会网站上的土地挂牌成交价的各区平均值。其中,由于缺少2018年的数据,西城区的地价是2014年的,而海淀区的地价是2017年的。

人们在选择居住地点时,交通成本和房价是两个需要权衡的因素。靠近市中心的地方,居住地点与工作地点较近,路程成本较低,但人口密度较高,地价也相应很高,房价自然也很高;选择到郊区买房,房价会便宜很多,但距离工作地点较远。人们可以在较长的上班路程和较便宜的房价(及较大面积),与较短的上班路程和较贵的房价(及较小面积)之间进行选择。城市经济学有一个简单的公式来说明城郊化(奥沙利文,2003,第200页)。即假定某人现住在A点,现欲在距市中心更远的B点购房,他是这样计算的:

交通费用单价(每公里)×B点相对于A点距市中心公里数增加 =

B点相对于A点的住宅单价(元/平方米)减少×住宅面积(B点)

一句话,就是因迁移而带来的交通费用的增加等于住房费用的节约。在各种条件不变的情况下,这个公式达成均衡,但当其中的“交通费用单价”变得便宜,一些人就愿意选择城郊化。据我的经验,在北京,从城里居所到郊区居所,自己开车的时间是乘坐公交的大约1/3,且更加舒适,当私家汽车普及以后,交通成本就降低了2/3,就可以在交通总成本不变的情况下住在离市中心更远的地方;由于房价也便宜了,就可以选择较大的房子。

因而在21世纪初的十几年间,随着私家车的普及城郊化趋势持续加强,北京的核心城区,东城区和西城区(含过去的崇文区和宣武区)的人口占比从2000年的20.8个百分点下降到2017年的13.3个百分点;原为郊区现为城区的朝阳区的人口比重从2000年的14.8个百分点提升为2017年的17.6个百分点,海淀区从15.3个百分点提升为16.9个百分点;而近郊的昌平区从3.9个百分点提升到7.8个百分点,大兴区则从4.6个百分点提升到7.1个百分点。从绝对数来看,昌平区人口从2000年的49.5万增加到2017年的167万人;大兴区从58.9万增加到153万人。这是明显的城郊化趋势。其中表现在朝阳区和海淀区的城郊化,主要是就业人口的城郊化,以大量外来人员为主;表现在昌平区和大兴区的城郊化则主要是本地居民的城郊化,这尤以昌平最为显著,大兴还间杂着两种城郊化。

图7 北京各区人口占比的变化(2000~2017城郊化8

数据来源:北京市统计局网站。

由于城郊化趋势是在市场机理的引导下出现的,所以这是土地资源配置的优化过程,必然带来经济的发展。从2005年到2017年,北京的GDP增长了292%,而朝阳区,海淀区,昌平区和大兴区的增长都在300%以上,分别为315%,312%,318%和309%,平均每年增长均在12.5%以上。有两个增速超过它们的是顺义区和通州区,是有其它因素在起作用,如顺义区在首都机场经济圈,而通州区则是北京市政府搬迁所在地。

图8 北京各区的经济增长(2005~2017城郊化10

数据来源:北京市统计局网站。

从微观角度,我们更能体会和理解城郊化带来的好处。在北京,汽车的普及首先是使城里居民周末到郊外度假的人数增多。从2010年代的中后期开始,北京每个周末往返郊区的车辆都会造成拥堵甚至交通瘫痪。由于人们的财富不断增加,其中一些人不仅有面积和质量得到充分满足的主要居所,还可以在郊区购置周末度假的所谓“第二居所”。原来经常周末开车到郊区游玩并在度假村或农家乐过夜的人,现在想在郊区自己的房子里度过周末夜晚。在2006年,我估计在北京怀柔区的房子单价(含庭院)是城里(五环以内)房子的1/4;到了今天,这个比例差距似乎更大,甚至约为1/6。那时有能力买车的中产阶层,也有能力买一套较便宜的乡间住宅。随着人们年龄的增长,交通的不断改善,郊区基础设施的不断完善,他们会逐渐增加在郊区居所的居住时间,最后就主要在郊区居住了。据说,现在在香堂文化新村,已经有1/3的人是唯一居所。随着时间的推移,这个比例会发生变化,日常居住在郊区的人的比例会上升。

为了吸引城里人购买,开发商与当地村庄合作,设计出外观漂亮的住宅和与环境和谐的社区,这在很大程度上改变了我国乡村房屋丑陋的情形。庭院生活又给了人们自己设计和创造生活环境的空间。人们可以根据自己的审美栽种树木、花卉或蔬菜,设计自己的房屋和庭院的外观和结构,每天推开房门就是赏心悦目的园林,做一些力所能及、并不必需的园丁工作,想剪枝浇水就剪枝浇水,不想做也无妨。这是放松身心,适度劳作,颐养天年的生活方式,对于退休人群和病患人群尤有吸引力。中国的耕读传统和隐居文化,也给郊区庭院生活带来诗意,又获艺术家、文化人或知识分子青睐。由于每个家庭都有自己的审美个性,这些城郊庭院各有独特风格,有些精致,有些粗放,有些雕琢,有些自然,形成多元化的美学结构,它们共同构成了社区的自然之美和文化之美。比起城里社区只是开发商统一设计,而没有居民参与,要美得许多,令人惬意。这就为移居郊区的城里居民提高了生活质量。

自古以来,中国文人崇尚自然。《长物志》作者文震亭说,“居山水间者为上,村居次之,郊居又次之。”居所与自然距离越近就越好。我们也经常能在文人画中看到山间庭院。在北京城郊买房的人群中,艺术家,文学家,学者,或专业知识分子占了很大比重。城郊住宅较大的空间能够装下他们的藏书,能放下较大的书桌和工作台。乡间的环境,自然,安静,既能启发灵感,又能减少干扰,是文化艺术创作,以及理论思考的理想空间。因而在北京城郊形成了大量艺术家、文学家的聚集区。如宋庄画家村,瓦窑作家村,上苑艺术家村,索家庄艺术营,水坡艺术区,等等。这还会带来群体互动,激发灵感,和推动创新的效果来。假以时日,在北京城郊就会出现改写世界文化史的艺术流派,文学传统,或理论学派来。其实就是在北京城郊山区,已经出现过两位世界级的文学家。一位就是曹雪芹,他在西山黄叶村创作了《红楼梦》。另一位是法国人圣琼·佩斯,他在西山管家岭的桃源观中写下了长诗《远征》,他后来于1960年获诺贝尔文学奖。

城里人到郊区买房,也把他们积累的财富和日常需求带到了郊区,也就增加了郊区本地居民的收入和财富,并创造了永久性的对服务业的需求市场。例如城里人在香堂文化新村的投资额就约有80亿元,在瓦窑别墅区约为30亿元,这在2000~2010年代对于一个村子来说,不啻是一项巨额投资。香堂每年的物业费约为4000元,3800户一年的物业费就有1520万元;瓦窑也在每户约4000元,1800户每年也约交纳720万元。我曾经在“香堂为什么拆不得”一文估计,仅香堂居民带来的服务业需求就有约每年1.7亿元,创造出2680 个就业岗位;按同样参数,若瓦窑居民按5000人计,对服务业的需求也高达每年8500万元。总体而言, 北京“城市发展新区”,包括昌平,顺义,通州,大兴和房山,从2008年到2016年,常住人口增长了48%,国内生产总值增长162%,零售总额增长了233%,建筑业增加值增长了249%,固定资产投资增长了250%(北京市统计局,2017)。由于城市人口的城郊化,经济以更快的速度增长。

图9 北京“城市发展新区”的人口增长与经济发展(2008~2016城郊化9

数据来源:北京市统计局网站。

城郊化不仅给当地带来经济利益,而且改善了环境。北京郊区大部分是山区,很多城郊化社区就建立在荒山,荒沟,和荒滩之上,这些乡间住宅多是带有庭院或花园的。而这也是这些业主购买的主要原因。他们在庭院或花园中种满了各种植物。为达此目的,许多人都会下力气改造土地。如我在水长城老北京四合院,是先把地下的石头刨出来,再垫进去土壤。最初几年,每次我到野外爬山都会带回一包土。我的一些邻居甚至买土垫地。我们也购买肥料改进地力。瓦窑、鳌山国际等社区也多是如此。更有生态专家如杨晓进教授,细心研究当地气候环境,土壤水源,通过改进,把原来的荒山变为绿色园林。他说在他的园子里种了数十种共约101棵树(《壹瓦书馆》,2020);我也曾数过我的100多平方米的庭院中的植物种类,约有50种。在庭院或花园之外,社区之内,也有大量植物生长。若在山间,即使是为了美观,人们也会在房前屋后种上树木;让家园掩映在绿色之中。因而城郊化,在乡间盖别墅或四合院,不是破坏了,反而是改善了郊区的生态环境。

城郊化对于本地更为重要的成果,是吸引了大量人力资源,较之资金,这是更可宝贵的资源。如在宋庄艺术区,香堂文化新村,瓦窑作家村,上苑艺术家村,索家村艺术营,等等,其实在城郊的任何一个小区,都不乏大学教授,作家诗人,画家书法家,演员,医生,科学家,和人文学者。他们作为具有丰富知识结构的创造性人群,是有着数十、数百倍于经济财富的价值。每一颗大脑都是一个创造中心。对于偏僻的乡间,这在过去是不可想象的。现在人们经常抱怨乡村人才外流,而城郊化给他们带来了大量人才,甚至是极为上乘的人才。很多乡村视之如宝,拜为乡贤。例如香堂文化村曾经充分挖掘了这个群体的价值,发展起文化产业;瓦窑村也借助于作家村,召开峰会,有莫言等20多位著名作家参加。据说瓦窑共吸引了1000多名知识分子。即使有些乡村并没有主动向这些文化人咨询请教,以他们的文化与知识而形成的社区,也给当地带来了示范。

然而,这种城郊化并非是一帆风顺的。当我们说城市居民参考市场价格,根据自己的经济计算做出购买郊区房屋时,实际上会受到制度环境的影响。这就是当时的土地制度。1986年的《土地管理法》允许城市居民在农村建房,并允许农村居民出售或出租房屋,只是限制其申请新的宅基地。在这种背景下,直到二十世纪末,城郊化没有制度上的严重障碍。然而当时的国土资源部有着很强的权力扩张冲动,自然倾向于计划经济模式。强调所谓“土地规划”,就是强调它自己的权力。它利用各种机会推销它的理论。一个似是而非的理论就是“18亿亩耕地红线”,即为了保证中国的粮食安全,必须由政府限制农村土地转变为城市土地,以此作为限制农村集体土地用途的理由。然而,由于政府高官们从来没有城郊化的全局视野,他们从北京城时向外看,城市化似乎是一个不断用建筑挤占农田的过程,这种直观的经验让人觉得,如果不人为地阻止在农村盖房子,城市扩张将会无休止,中国的耕地将会减少到粮食不能自给的程度。这种“理论”最终误导了当时的最高领导人。

这导致了1998年对《土地管理法》的修改。其中有两条对城郊化产生了严重障碍。一条是第63条,“农民集体所有的土地所有权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这等于禁止城市居民购买或租用在农村集体土地上的房屋。一条是第43条, “建设用地要申请使用国有土地”,在原则上禁止了农村集体土地上的建设。当然,这两条修改都有着明显的违宪性质和法理上的问题。本来农村土地虽然经历了集体化,被《宪法》描述为是农村集体土地,但究竟属于农村居民,并由《宪法》第10条规定为完整的所有权,包括占有权,使用权,收益权和转让权,因而农村居民有权利决定在他们的土地上做什么。对农村集体土地使用权和转让权的限制明显侵犯农村集体土地的所有权。只不过第43条加了一个“但书”缓和了这样的错误,它说“乡镇企业 …… 例外”。因为乡镇企业也可以从事“房地产”,所以这一“例外”可以用来为乡村集体开发房地产提供法律依据。

细想一下, “18亿亩耕地红线理论”有着严重的逻辑问题。因为“城市”和“农村”的主要区别,就是前者的人口密度远大于后者。当城市扩张时,就会高密度地吸纳农村人口。从一个国家的总体来看,人口从低密度的地区向高密度的地区集中,就节约了土地。市场制度也会自动限制城市规模。随着与市中心的距离增加,人口密度会减少,交易红利会减少,直到有一点,城市用途与农业用途的收益相等,这就是城市与乡村的边界。出了城市的边界,人们就没有更强的动机将农田改变成城镇。这将是一个铁律,因为总人口是有限的;就如同经济学的“边际效用递减”一样的铁律。正如自助餐店老板不用担心亏本是一样的,因为人的胃是有限的。我曾算过一笔简单的账,假定城市的人口密度平均是5000人,将全国人口都装到城市里,只需国土面积的2.9%。后来官方也承认我国实际上有20.3亿亩耕地,这极大削弱了“18亿亩理论”。然而今天虽然很少有人再说“18亿亩”,但其背后的计划经济冲动还是存在的。

2010年国土部提出了“小产权房清理整治”。所谓“小产权房”是指在集体土地上建造的房屋。这本不是一个法律概念,而是俗称。其意图是以“小”字否定“产权”。它的依据,就是前述1998年《土地管理法》修改的第63条和第43条。2012年,北京市国土资源局公布了108处“小产权房清理名单”,并据说得到法院判决的支持。但我到现在也没找到一份这样的判决书。在这一名单中,以昌平区为最多,其余包括房山区、怀柔区等近郊和远郊区。去年和今年被强拆或被威胁强拆的一些小区,半山云居,童话山庄,山作庭院,俄罗斯风情园,鳌山国际,雅园等,多在名单上。这显然是阻止城郊化的重要一步。然而,在我们看到的2012年对瓦窑村的《国土资源行政处罚决定书》中,提出的理由是该村在“有条件建设用地”上建造房屋,违反《土地管理法》第43条第一款,建设用地应“申请使用国有土地”,却不提“但书”;以及第44条,即“涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”,而它已经指出瓦窑村是在“有条件建设用地”上兴建房屋,就在自相矛盾。

市场经济的大势国土部是挡不住的。“小产权房”遍地开花,到2018年约为73亿平方米,约占城市住房总面积的24%(朱振鑫和杨芹芹,2018)为数亿打工仔提供了廉价住房,是中国经济奇迹的重要条件之一。同理,城郊化社区的兴建和发展,也是在实际上带来经济发展好处,受到郊区居民的欢迎。1999年开始香堂村党支部书记张文山带头探索利用集体土地发展城郊化社区,以村为单位采取变通措施建造和出售住宅,被普遍仿效。更有当地政府的支持。香堂模式不仅受到镇政府、更是受到昌平区政府和北京市政府的支持。昌平区还提出了“促进文化产业发展政策”,支持并形成了“八大文化创意集聚区”,其中包括它后来指为“违建”的瓦窑作家村和上苑艺术家村等等(《北京商报》,2010年10月22日)。国土部显得螳臂当车。改革开放的进程使很多人相信,政府对土地的控制只是计划经济的残余,随着进一步改革开放将会与从前那些被废弃的制度一样,也会被逐渐废弃。

所以,虽然“小产权房”被国土资源部判为“非法”,但在理论界和政府内仍有争论,除了这两法条明显违宪以外,1998年《土地管理法》第63条所说不得将“农民集体土地”用于非农业建设,似乎是“农村集体农业用地”的误写,因为还存在“农村集体建设用地”,还存在大量荒山,荒沟和荒滩。在当时已经有数十亿平方米“小产权房”、且对经济发展和居民住房条件有助益的情况下,是一个无视事实,将大量现实存在的“小产权房”打成非法的恶意法条,其作为强拆的理由并不充分。且是届政府行政部门还算尊重《宪法》和法律,即使想强拆,也必须遵循法律正当程序,且合理赔偿作为善意第三人的业主,所以虽有一些强拆,但没有形成运动。因而其中大部分小区一直挺过了七、八年的时间没有被强拆。到了2020年,新《土地管理法》开始实施,原43条第一款的“建设用地要申请国有土地”,以及原63条的“农村集体土地不得出售出租用于非农建设”的条款被删除,北京国土资源局也就失去了“整治小产权房”的法律依据。

到了2019年,中央行政部门又提出“整治违建别墅”,虽然同时对“违建别墅”作了较严的限定,即指“对生态环境破坏大”,同时“程序性违法”,又是2004年以后建造的别墅;并且强调要“依法依规”,“保障业主的合法权益”,“保障他们的诉讼权利”。但由于存在某些政治因素,地方政府为执行上级指示无视宪法和法律对公民住宅权、财产权的保护,不遵循法律正当程序,非法使用强拆手段,遂使非法强拆成为一场恶性运动。借着所谓“整治违建别墅”,北京地方政府又将2012年公布和由法院裁决的“小产权房”的名单拿出来,实际推行了非法强拆。其实在这时,2020年开始实施的新《土地管理法》已经将那个裁定书上的法律依据删除,且根据《立法法》,“新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”(第92条)这个八年前的法院判决已经过时无效。但昌平区法院似乎不理会法律的修改,上述几个小区,半山云居,童话山庄,鳌山国际等仍被强拆,山作庭院,俄罗斯风情园等瓦窑的别墅区也难逃厄运;但由于判决书依据的法律失效,它出动法警执行就是非法的了。

为了强化所谓“整治违建别墅”,北京市政府还提出“北京专项整治浅山区违法占地、违建别墅”(《中国青年报》,2020))。只是查遍互联网,也似乎找不到为什么要专门针对“浅山地区”进行所谓“违建别墅整治”的理论支持。看一下地图,北京是一个东、北、西三面环山的地方。这也正是北京官方所说的“浅山地区”,海拔高度在100~300米。这是北京城郊化发展的方向,也恰恰是建造别墅的适宜地形。有专家说,“别墅筑于平地,不如坡地。”“坡地通常都位于浅山地区。”(李华彪,2014,第11页)坡度在3~10%之间最适宜建造别墅(第45页)。一方面,“坡地大多是城市建设或农林用途的‘废弃’之地。”(第11页)如在北京浅山地区,大量山坡地和河滩地不适宜耕种,却恰可以用来建造房屋。第二是,浅山坡地建造别墅有“青山环抱”和“自然地貌的独特性”(第11页),也因坡度而使建筑参差错落。第三是,作为一种低密度的山间别墅,正是一种人居与自然和谐共存,与城郊化人口密度水平兼容的住宅形式。在这里盖别墅,正是一个绝佳的选择。所以北京市政府的“整治浅山地区别墅”,比当初国土资源部提出的“清理整治小产权房”更加没有法律依据,也没有经济合理性。

北京市政府几次三番地利用各种借口要强拆昌平等地别墅,反映了计划经济与市场经济在土地资源配置上的正面对抗。在计划经济逻辑看来,“城市”是城市,“农村”是农村;“城市”才能盖房,“农村”只能种田。不经计划当局的允许,城市和农村的边界就不能变动。而市场经济的逻辑则认为,“城市”和“农村”是由民众对市场价格进行反应而形成的,人们会趋向于迁移到对他们更有利的地方去,随着经济发展和技术变化,“城市”和“农村”的边界会随时变动。在拔高政府行政部门规划权的人看来,城乡边界随着市场信号而变化的情况触犯了他们的部门权力,所以要强调规划权高于市场决定,并有权强制性地予以“纠正”。而赞成市场经济的人则认为,这种对所谓“规划权”的不当拔高、滥用公权强拆由市场决定的城郊化社区,不仅是对“市场经济”的宪法原则的严重违背,而且是用自己的无知捣毁由市场生成的财富和繁荣。

事实证明,改革开放以来的“土地规划”严重滞后于城镇的实际发展,它“规划”的城市通常只是实际发展的城市的2/3或1/2(如在深圳),这在实际上只能由“小产权房”和“城中村”来弥补需求缺口,中国奇迹才得以出现。这样的事实不仅没有让“土地规划”顽固坚持者自我反省错在哪了,它也没有受到惩罚,反而在享受着市场导向的城镇化的好处的同时,坚称市场是错的,要用它自己错误规划“纠正”市场的有效配置。我多年前在《城市经济学》中看到 “城郊化”一章,以为这是一个常识。但当我想着手写这篇关于“城郊化”的研究时,发现在图书销售平台上搜索不到一本以“城郊化”为名的书,在《百度学术》中可以搜到一些“城郊化”文章,但大多是十多年前的研究,近年来几乎没有。当行政部门由于自己的争权动机,由于自己缺少对城市化大势的观察和理解,出于对土地性质的人为划定,认为农村的土地就应该用于农业,而不能进行住宅建设时,不仅自己没有城郊化的概念,也通过政府对科研经费的控制和政策取向,而使学术界也缺少对城郊化的探究。而缺少城郊化概念又使“规划”实际偏离市场决定的土地资源的最佳配置。

政府行政部门对土地资源配置于物质资产尚不可能进行有效规划,对由城郊化带来的人力资源,文化资源和精神资源的配置更无法理解,遑论规划。人类最有价值的部分就是大脑。大脑的神奇之处就在于它会给人们意外的惊喜,即思想和文化的创新。任何能够事先预见的事情都不叫“创新”,因而任何人才发展,文化发展甚或精神发展的“规划”,任何“打造”艺术家,文学家和科学家“大师”的政府“工程”都是狂妄的念头。记得哈耶克说过,失去自由所造成的损失是人们所不知道的。这是因为自由所带来的创造性是无法估量的。因而,通过所谓“整治小产权房”,“整治违建别墅”,“专项整治浅山地区别墅”对城郊化的倒行逆施,通过侵犯公民住宅权而颠覆了自由的根基,扼杀了多少潜在的曹雪芹、圣琼·佩斯,消灭了多少未来的塞尚,梵高和高更,…… 我们是不知道的。

与“合村并居”——另一种“城市化”——相比,我们更能体会“城郊化”的优势。两者的差别, 一是自愿的,一是强制的;一是个人或家庭决策的,一个是政府决策的;一个是渐进的,一个是为政绩而有时间限制的。经济学认为,一个双方自愿同意的交易是最有效率的交易,而强买强卖不仅是道德问题,而且因破坏自愿原则而无效率。个人或家庭根据市场信号的决策,是充分考虑自己的需求和财务情况的决策,因而就不是一个损害自己的决策;且在遵循产权制度和市场规则进行交易时,也不会伤害别人。而政府是以一个行政区为单位进行决策,并让一群人采取一样的行动。而个人之间的需求和财务状况很不相同,从而无法做出使所有人都满意的集体决策,若要统一行动,就必然会损害一部分人,且要采取强制性手段。渐进性,就是不把城镇化当成政府任务,就是尊重当事人的意愿,就是不颁布政策或命令,就是让个人或家庭的一个一个合约起作用。前面文献引述的英国、法国和美国城郊化都经历了一个世纪以上,揭示了城郊化的渐进性。

中国三十多年的渐进式改革证明,渐进才是最快的。与原苏东地区的“休克式疗法”相比,中国经济发展堪称“奇迹”。北京等地居民冲破国土部干扰实现的城郊化带来的经济快速成长,也证明了这一点。相反,企图通过政府命令“加快”城市化过程实际上是揠苗助长。山东省的“合村并居”运动是在政府臆想的集中点建造房屋,但在远离大城市、且交通不便的农村建造这些集中点,没有市场的支撑,农民们徒然地集中起来,仍然操持农业,反而带来不便。除了浪费大量资源建造房屋以外,还以强拆的手段毁灭了农民已有的财富。更有政府部门在新房未盖之前就拆旧房,造成农民流离失所,生活质量严重下降。在强迫农民接受合村并居时采取非法手段,停水、停电、停公交,到农民家里骚扰威胁,对他们的健康都造成很大损害,有些老弱病人因而加重病情(黄雨馨,2020)。

而如果是市场化的城郊化,由于市场的规则是同意,人们可以通过“不同意”而避免外来的干扰和强迫,从而避免损失。城市化的进程先是从乡村集镇发展为大城市,再从大城市向外扩展形成城郊化。人口密度高的大城市向邻近郊区外溢是很自然的也是有效率的事情。因为邻近郊区离大城市最近,路程也最短。城里人到乡村也是先会到离城较近的郊区,再向远处迁移。城郊化除了能使城里人享受乡村生活,同时又不放弃大城市的优势,他们可以时常到市中心去享受金融、艺术或文化的服务。市场信号不受干扰,人们就能依据市场信号作出决定,而不会有太大偏差,从而会带来自己福利的改善。任何一个家庭在决策搬迁新居之前,都会自己或通过市场中介,做好新旧房屋的平滑过渡。根本不会出现山东省合村并居时的那种旧居尽毁、而无新屋的情形。城郊化也会使郊区农民因出售资产及提供服务,而获得更多收入。

更全局地来看,“合村并居”与“整治违建别墅”(或小产权房)是一个问题的两种表现。它们都是将政府“规划”不当地放在市场决定之上,也都是没有看到城郊化是一个经济发展新阶段的大趋势,也都是因为无法让当事人接受而采取非法强拆。这两件事的同时发生进一步证明了行政部门不当拔高的所谓“规划”,在官员们对具体复杂情形的无知,执着于陈腐的观念,而又痴迷于部门争权的情况下,就会极大地偏离市场所证明的更有效的土地资源配置,却反过来认为市场决定的配置是不对的,并滥用警察力量和行政资源对之进行压制和对抗。因而,我们对所谓“规划”的批判,不仅是说它没有发现城郊化趋势,并将城郊化纳入规划,而且是说,所谓“规划”这种僵化形式不可能发现城郊化趋势,或其它市场机理导致的趋势。我们首先要做的是要强调城郊化是城市化发展的新阶段,是今后中国经济发展的重要形式,而且要进行制度的和法律的改革,保证市场在配置土地资源时发挥基础性作用,从而保证城郊化的顺利发展,而将“规划”放到它应该待的地方去。

诺奖得主刘易斯说,现代经济发展有两大支柱,一是工业化,一是城镇化。现在中国大陆的工业化已经接近尾声,而城镇化的第一阶段,即人口向市中心集聚的阶段也早已结束,城镇化的新阶段,即城郊化却方兴未艾。还有一个世纪的路要走。如果当政者执迷于“规划至上”,坚持反城郊化的道路,将是一个重大的战略性失误。其实,“城郊化”作为一个问题是我国独有的。这正是因为现有土地管理制度实际上存在着违反《宪法》和法律的问题,限制拥有完全产权的农村居民行使产权,改变土地用途,才因阻碍“城郊化”而使其成为问题。所以我们需要做的,就是要回归《宪法》,推进新《土地管理法》已经走了一部分的土地制度改革,归还农村居民的土地所有权,包括宅基地所有权,让他们按照市场信号自主决定土地用途。政府只应制定城镇规划,并将规划的性质定为对市场决定的辅助性和参考性安排。在更大范围内,如确实涉及重大生态问题,国防问题,水源问题,要经立法机关深入讨论,设立管制外,应将土地配置的权利交由市场,也就是交由个人或家庭。

参考文献

《北京商报》,“昌平八大文化创意产业聚集区”,2010年10月22日。

《壹瓦书馆》,“一个生态环境学者的乡村梦”,2020年7月14日。

《中国青年报》,“北京将整治浅山区违建别墅”,2020年1月12日。

奥沙利文,《城市经济学》,中信出版社,2003。

黄雨馨,“‘合村并居’谁做主”,《财新》,2020年7月27日。

李华彪,《坡地别墅价值论》,中国建筑工业出版社,2014。

孙淮中,“上海城市郊区化与‘新都市主义’理念的未来吸纳”,《上海城市管理职业技术学院学报》,2009年第2期。

张文新,“中国大城市人口居住郊区化现状、问题与对策”,《人口学刊》,2003年第3期。

朱振鑫,杨芹芹,“中国住房总量估算:我们的房子过剩了吗?”,《中国式房地产投资手册》第2集,如是金融研究院公号,2018年10月24日。

【忘言山房】伪“裁定”,三重假|盛洪

四合院强拆

我们揭露怀柔区九渡河镇政府伪造怀柔法院“行政裁定书”(盛洪,“伪造的合法性”,2020年7月31日),在7月28日凌晨破墙入侵水长城老北京四合院,并限制了居民人身自由以后,九渡河镇政府还是有些恐慌。7月31日,九渡河镇政府派了王明和等若干人到了四合院一个居民家中,向他们出示了一张“怀柔法院行政裁定书”,但不许居民拍照;居民们只得自己读一遍,并录下音(初步整理见附件)。但九渡河镇政府这下子弄巧成拙,进一步证明了他们这个所谓的“行政裁定书”是伪造的了。

如果辨别一个古董的真伪,卖家拿古董在买家面前晃一下,并不让买家拍照,谁相信这个古董是真的?一个辨别真伪的正当程序,应该是让买家当面仔细端详,拍照录相拿回去研究,并请若干鉴定专家发表意见,如果他们意见不一致,还要采取多数意见。如果九渡河镇政府想证明它行动依据的“行政裁定书”是真的,就要出示该文件的原本,现场录相,并给每个业主提供复印件。这个原本上应该有怀柔法院印章和审判长签字。业主们可以请相关专家辨认这个“裁定书”是否为真。而九渡河镇政府这样做正说明了它自己陷入了双重恐慌。一方面,如果它不能证明有这样一个“行政裁定书”,它将触犯“伪造国家机关公文罪”,并承担7月28日以来的所有罪责;另一方面,它明知这个“行政裁定书”不存在,又要证明该文件存在,就会进一步坐实它的“伪造国家机关公文罪”。只让看不让照,就是在这双重恐慌之间做的不得已的选择,一旦被揭露,它可以否认它曾提供过伪造的“行政裁定书”。却又欲盖弥彰,进一步证明这个“行政裁定书”是伪造的。

退一步,假定存在一个他们拿来的“行政裁定书”文本,这个文本也是伪造的。这是因为,其中内容有致命硬伤,这就是,这里引用了假法律,或者说是过时失效的法条。它说,“根据《土地管理法》第43条第一款,……”。这里用的是旧《土地管理法》,这一款是说,建设需要土地的,“必须依法申请使用国有土地”。但2020年的新《土地管理法》做了重大修改,其中一点就是农村集体土地可以进入建设用地市场。为此删除了旧《土地管理法》中的第43条第一款。九渡河镇政府又说,这个怀柔法院的裁定,是在2020年7月27日作出的,这时当然应该适用2020年的新《土地管理法》。根据《立法法》,“同一机关制定的法律 …… 新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”(第92条)这是一个法官的基本常识。该伪造的“行政裁定书”最后说审判长是吴军,应是对该法官的污辱,因为她不可能有如此低劣的专业素养,竟不知对本案至关重要的《土地管理法》已经修改,并且删除了其重要依据旧《土地管理法》第43条第一款。

这个所谓的“行政裁定书”的第二处硬伤,是它又引用了旧《土地管理法》的另一条款,第76条第一款。这一条款虽然在新《土地管理法》第78条中仍然保留,但其规定不能得出要强拆水长城老北京四合院的结论来。其中说,“农村村民未经批准……,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施,……”所谓建设使用农用地要上级“批准”,是在2008年开始实施的《城乡规划法》中提出来的,而水长城老北京四合院建于2006年,不能被“溯及既往”。更不用说,四合院小区使用的土地是荒滩,并非农用地。况且其中说要限期拆除的,是“新建的建筑物”。十四年前建造的房屋显然不应算是“新建的”。因而,这个伪造的“行政裁定书”援引作为法律依据的两个法条,一个是过时失效的假法,一个是明显歪曲使用的法条。

如果怀柔法院的法官吴军出来“证实”,这个“行政裁定书”就是她作的,情形将会怎样?首先这并不能证明这个法律文件不是伪造的。由于使用了过时失效和歪曲利用的法条,也就等于使用了假的法律。用假的法律作出的“行政裁定书”就是假的,也就是伪造的。这种所谓“行政裁定书”当然没有法律效力,如果怀柔区政府仍然一意孤行,继续非法强拆,限制社区居民自由出入,就是知法犯法了。根据最一般的作法,如果法院裁决使用法律错误,就要发回重审。而如果作裁决的法官个人知法犯法,恶意使用错误法律,就触犯了“枉法裁判罪”,根据《刑法》第399条,“致使当事人或者其他人的利益遭受特别重大损失的,处五年以上十年以下有期徒刑。”当然,一旦知道这一“行政裁定书”是假的,谎称依据这一法律文件所采取的所有行动,都应立即停止,否则只能进一步加重“枉法裁判罪”的罪责。

更重要的是,如果怀柔区政府认为自己是合法的,有着坚实的法律支持,通过了严格的法律正当程序,它也没有必要动用多至2700人,夜袭老北京四合院。这是因为,它自己也没底气,它所雇用的强拆人员绝大多数是被骗来的,没有战斗力。低层政府工作人员也说“我们也没有办法”(拒绝执行上级政府的命令),甚至有人私下承认这是“流氓”之举。即便如此,它还是认为要趁后半夜居民熟睡之机,攻其不备。而小区居民虽然人数很少,且上了年纪,但都坚信自己的住宅权应该得到宪法保护,自己的财产权是合法的,怀柔区政府没有任何强拆的合法性,它的行为是非法的。怀柔区政府动用27倍于居民的力量夜袭,正是想弥补其非法性所削弱的力量。然而这样一来虽然暴露了其伪造“行政裁定书”的事实,却又进一步加重了它的非法性。

真正的法,是因其内含的正义性和公正性而具有权威,而“权威”,正如汉娜 ∙ 阿伦特所说,是“让人自动遵从的力量”。柏克说,“治理国家并非主要依靠法律,更不用说依靠强力了。不管强力或法规被认为有多大的原动力,但从根本上说,二者的作用都是辅助性的。”这与孔子主张非常相近。孔子说,“为政先礼”。而“礼”就是非强制的社会规则。我曾评论说,“儒家理想的政府就是,有权运用强制性手段,但它的全部努力就是,通过对礼的推行,将使用强制性手段的情形降至最低。”反过来,如果不遵循宪法原则,一个行政决定没有内含天道和正义,就不可能具有让人自动遵从的力量,也就必然遭到拒绝和反抗。若要“执行”这样邪恶的命令,就必然要动用更多的暴力,因而使用暴力的多少是衡量某一政府命令的非法性的标尺。

在攻入水长城老北京四合院后,怀柔区政府使用了各种非法手段,迫使居民们屈服。首先是限制人身自由。我两次被非法黑衣人阻挡不让散步,最严重的一次是在7月29日竟有至多30~40人堵在我家门口,黑衣人的头领在黑衣人后面推着他们挤向我们,以至完全挤到了我们的身上。我两次打110,迟迟不见出警。过了很长时间才有一个警察过来说,根据上级命令,他不能让黑衣人散开,请我理解。第二天,他们用围栏挡住我家外边的胡同两端,我再打110,警察根本不出警,我只能在胡同里晨练和散步。再有就是有公安局的车到社区里反复广播,要“7月28日凌晨暴力抗法的人投案自首”。他们抓走一位保卫家园的勇敢者,并进行各种威胁。这真是颠倒黑白,在没有任何法律依据的情况下,将非法入侵和强拆说成“合法”,而捍卫自己家园的人说成“非法”,尽管极为荒唐,但终究起到了一定的恐吓作用。

怀柔区政府将四合院小区完全封锁。据来访的人描述,在小区外面有五道关卡,小区围墙外面全有黑衣人包围。在外面的四合院居民也无法进入。他们被要挟只有与镇政府签订协议书,同意将房产转移给镇政府,且没有承诺的赔偿数额。如果业主不同意,就不让进来。通过对小区的封锁,他们堵塞了小区居民购买食物的通道,即使是网上购物,也不允许快递将食物送进来。小区居民想通过快递寄出行政复议材料,但快递员被阻挡不许进入小区。他们将业主的车用锁锁上,只有经过他们同意,业主才能开车。有一个业主想开车进入小区到家里搬运东西,却被黑衣人阻拦在小区门口,让她自己从家里拿出东西放到车里,而从大门口到家里,还有几百米的路程。这位业主悲愤已极,说再不让她开车进去“就撞死在这里”。他们非法侵犯业主们的表达自由和通讯自由,业主们发出的信息和视频被迅速删除,业主的三个微信群被迫解散。

再有,就是约有500个黑衣人驻扎社区里,每家都围着5~6个人,白天晚上他们聊天讲话,半夜他们还整队、喊口令并换防,吵得居民无法正常休息,影响着居民的生存环境。再后来,他们故意制造水电事故,一会说电闸跳了,一会说水泵坏了。而在十几年来的时间里,这里没有过如此的事故。再有,就是他们已经开始强拆社区的物业房屋和照壁,还有几家已经搬走家具的房屋。强拆过程不仅有很大噪声,而且是一种破坏的暴力的场面,对正常的人会造成精神上的伤害,也产生了恐吓居民的心理作用。更特殊地,他们还打电话给居民的朋友,让他们转告威胁,说再不搬走就要影响工作职位等等。总之,这是一些在全国范围内,地方政府互相传授学习的强拆“机巧”。所有这些手段,都是非法的。因为怀柔区政府的目的就是非法的。实现非法的目的,不可能用合法的手段,也就不可能使用和平的手段。因而再一次证明,怀柔区政府这次夜袭事件的合法性是伪造的。

那么,怀柔区政府应该怎么做?第一,应该立即停止7月28日夜袭以来的所有非法行为,包括限制居民人身自由,非法强拆,通过制造水电事故破坏水电的正常供应,撤除所有进占社区的人员,解除对水长城老北京四合院的封锁,让居民自由进出。如果它不这样做呢?它可能会进一步掩盖真相,将“伪造”进行到底。但这样做会更为困难。因为说谎话并把谎话编圆是非常困难的。这需要编好前后左右与之衔接的信息,使之不能有破绽。再说,如果在第一时间,即在7月28日之前,拿不出怀柔法院的“行政裁定书”,已经是非法的了,以后再编造一个当时的“行政裁定书”实际上已不可能。因为这还要先编造一个北京市规划和自然资源委员会2019年的“行政处罚决定书”。但2019年该机关网站上的所有信息已经定格,再去增加或修改都不会不留破绽,也会提供更多伪造证据。再有,如果以后真的会出现一个没有我前面所指出的种种硬伤和伪造痕迹的“行政裁定书”,那一定也是伪造的,那是因为它看了我这篇文章后刻意避免错误而形成的。

最后,我们假设怀柔区政府做了一个完美的伪造,以致不露所有的破绽,却无法避免它因伪造而仓促,因仓促而拙劣。这就是这一伪造的“行政裁定书”的最后败笔,它没有只字提到“九渡河镇政府”,只说判决“由北京市怀柔区人民政府组织实施”。有人会说,九渡河镇不是怀柔区的下属单位吗?怀柔区难道不可以委托九渡河镇政府来做此事吗?我们已经知道,镇一级政府无权进行强制拆除,除非得到法院的授权。这一授权必须是直接的,而不能是间接的;否则下级政府就会被默认有上级政府的权限。即使怀柔区政府委托九渡河政府进行强拆,也要有正式的书面授权,并以怀柔区政府的名义,而不能是九渡河镇政府的名义。我们现在知道,九渡河镇政府出示的“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”是以该镇政府的名义,而不是怀柔区政府的名义,它就没有从它伪造的“法院行政裁定书”中获得丝毫的授权,这是一个完败的伪造。这个镇政府的“告知书”真是从头到尾都是非法的了。

2020年8月4日于五木书斋

 

附件:伪“法院行政裁定书”(机器转换录音并粗校)

怀柔区人民法院行政裁定书(2020)京0116行审35号。

申请执行人北京市规划和自然资源委员会。

住所地,北京市通州区12路一号。

法定代表人张维主任。

委托代理人陈剑飞。

北京市规划和自然资源委员会怀柔分局学院。

委托代理人中学北京市规划和自然资源委员会怀柔分局之间。

被执行人。

北京中天恒实投资有限公司住所地北京市怀柔区怀柔镇。

张泽长村南100米。

法定代理人李由生。

被执行人北京市怀柔区九渡河镇西台村股份合作社。

住所地,北京市怀柔区九渡河镇西台村法定代表人宋玥霖董事长。

被执行人北京市怀柔区九渡河镇西台村民委员会。

住所地,北京市怀柔区九渡河镇西台村16号。

法定代表人宋文圆凌主任。

申请执行人北京市规划和自然资源委员会(以下简称市规自委)。

于2020年7月20日向本院申请强制执行。其对被执行人北京中天恒石投资有限公司(以下简称中天恒驰公司)。

北京市怀柔区九渡河镇西台村股份合作社(以下简称西台村股份合作社)。

北京市怀柔区九渡河镇西台村民委员会(以下简称西台村委员会)。

做出的京规自(怀)罚字(2019)第053号行政处罚决定书一案。

本院受理后,依法组成合议庭进行了审查。

市规自委查明。

2006年12月,2008年下去。

中天恒驰公司。

西台村股份合作社。

西台村委会未经批准,在北京市怀柔区九渡河镇西台村集体土地内。

合作建设砖混结构,共约73套。用途为出租居住。

接现场测绘。项目占地面积40664.18平方米,合61亩。

建筑占地面积14914.45平方米,合22.38亩。

硬化占地面积7753.16平方米,合11.63亩。

查2005年,怀柔区土地利用现状图所占地位为菜地果园,河流水面。

查怀柔区土地利用总体规划(2006至2020年),规划用途为林业用地区。一般农地区。

不符合土地利用总体规划。

中天恒驰公司西台村股份合作社西台村委会的行为违反了中华人民共和国土地管理法第四十三条第一款的规定。

属于非法占用土地。

2019年12月23日。

市规自委依据中华人民共和国土地管理法第七十六条第一款的规定,

对中天恒驰公司西台村股份合作社、西台村委会做出(京规自(怀)罚字(2019)第053号)行政处罚决定书。

处罚如下。

一。责令中天恒实公司西台村股份合作社、西台村委会。

退还40664.18平方米集体土地给北京市怀柔区九渡河镇西台村经济合作社。

2。拆除中天恒驰公司西台村股份合作社、西台村委会非法占用的40664.18平方米合60.1亩

集体土地上的建筑物。

建筑占地面窝头流转14914.45平方米。

合22.38亩。

硬化占地面积7753.16平方米。

合11.63亩。

恢复土地原状。

中天恒驰公司西台村股份合作社西台村委会收到该决定书后未申请复议。亦未提起行政诉讼。

该决定书已发生法律效力。

2020年6月24日,市规自委作出京规自委浦催字2020第018号催告书。

经催告后,中天恒驰公司西台村股份合作社西台村委会仍未履行上述行政处罚决定书中所确定的义务。

另查明。

自市规自委向中天恒驰公司西台村股份合作社西台村委会送达行政处罚决定书后。北京市怀柔区九渡河镇人民政府拆除了涉案的混砖结构号院中的两套。

后经现场测绘,剩余71号建筑占地面积14383.98平方米。合21.58亩。

2020年7月20日。

市规自委向本院提出申请。要求拆除中天恒驰公司西台村股份合作社西开村委会非法占用的40664.18平方米。

合61亩集体土地上的建筑物。建筑占地面积。14383.98平方米。合21.5万亩。

硬化占地面积7753.16平方米。合11.63亩。恢复土地原状。

经审查,本院认为,公民、法人或者其他组织。应当履行生效合法的行政行为所确定的义务。

中天恒驰公司西台村股份合作社西台村委会的行为违反了中华人民共和国土地管理法的相关规定。

是归作为项目中天恒驰公司西台村股份合作社西台村委会做出的经规制。京规自(怀)罚字(2019)第053号行政处罚决定书认定事实清楚。

执法程序合法。

适用法律正确。

处罚适当。

依照中华人民共和国行政诉讼法第九十七条。

最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释第160条第一款之规定裁定如下。

准予强制执行拆除北京中天恒实投资有限公司。

北京市怀柔区九渡河镇西台村股份合作社。

北京市怀柔区九渡河镇西台村民委员会非法占用的40664.18平方米,合61亩。

集体土地上的建筑物占地面积14383.98平方米。

合21.58亩,硬化占地面积7753.16平方米,合11.63亩。

恢复土地原状。

由北京市怀柔区人民政府组织实施。

本裁定书送达后即发生效力。

审判长,吴军,审判员黎礼,审判员董爱军。

2020年7月27日。

北京市怀柔区人民法院

 

【忘言山房】伪造的合法性 | 盛洪

四合院强拆3

在2020年7月28日凌晨怀柔区政府非法破墙,以据说至多2700人对不足100人之优势,攻陷水长城老北京四合院以后,在社区院子里驻扎了约500人。每家门口都有5~6个人;据说在社区东边的安四路被封锁了数公里,有五道关卡。两班倒共有1600多人。天亮后有人敲门,一个镇政府官员模样的人说要进来递通知。我们拒绝了。因为这种半夜拆墙闯进来的人不是我们邀请的客人。不过他把一个“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”贴到了我们的门上。

九渡河镇告知书

我们的人身自由被限制了。我出小院的门,立即就有几个黑衣人围上来说“不能出门”。我立刻打了110,警察来了后,说我的人身自由不能限制,于是这几个人就散开了。下午我又到社区院子里串了个门,出来时又有人阻止我出来。我告诉他我是来串门的,并告诉他,他没有权力限制我的人身自由,他才作罢。傍晚散步是每天的保留节目,走着走着,突然一群大约30个黑衣人从两边围过来,说我们不能散步。我再次说他们没有权力侵犯我的人身自由,他们向我与我太太收紧包围,最近时约有5米左右。这大概是一种威慑策略。我又打了110,但两次都没有警察出现。但当我打时,他们的头儿就让他们向两边散开。警察在电话中问我他们为什么不让我散步,我说让他们对警察说,但他们都拒绝回答。

我后来走向一边,问一个年轻人为什么要阻挡我散步,他摇摇头,我说“不知道为什么做的事还要做吗”,他笑笑说,“为了钱”。旁边的年岁大的人扯了扯他。我说“有人给你钱,让你做坏事,你做吗?”他笑了笑,不说话。我说“你阻止我散步,妨碍了我的健康,这不是坏事吗?”过了一会儿,这个年轻人与他旁边的人松开手,让我们过去了。我在散步时,随便问了一些黑衣人,他们不少是从北京大兴,房山,河北,东北或其他地方被临时招募来的。第二天早上,我继续我每天的晨练,虽然满社区院子都是黑衣人,但我还是跑完了4000多步。但到了傍晚又要去散步,这回门口的黑衣人叫来头儿。这个头儿很胖,态度蛮横,立刻叫来20~30黑衣人围过来。我打110,但很长时间没有警察来。我只好退回院子里,步没散成。

下午张副镇长打来电话,我让他撒掉黑衣人,不要继续侵犯我们的人身自由。他说,“因为你们是违法建筑,所以我们有权力限制你们的人身自由。”这当然不对,即使是“违法建筑”,也不能限制我们的人身自由。晚上后来来的警察也在说这是区政府的命令,他无法马上阻止黑衣人。我对他说,“你首先应该服从宪法。”“多大的政府也要服从宪法,国务院也要服从宪法。”“不是政府的命令就该执行,政府领导错了呢?”当然,我也不认为我们的院子是“违法建筑”,我指责张副镇长说,“你们昨晚的行动才是非法的。因为镇政府没有强拆的权力。”副镇长说,“你看到我们的告知书了吗?里面写着有‘法院行政裁定书’。”我说,“那为什么不出示那个‘行政裁定书’呢?”他信誓旦旦地说有这个“法院行政裁定书”,让我向怀柔法院去询问。我说我没有必要去问,应该着急的是你们,要证明你们昨晚的行动是合法的,就得出示这个“法院行政裁定书。”

这个问题很重要,涉及这次登峰造极的强拆行动是否合法。《行政强制法》规定,“没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”镇政府就是“没有行政强制执行权的行政机关。”据说在7月28日凌晨,九渡河镇某个官员到老北京四合院大门处晃了晃上面提到的“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”。这个镇政府不是没有权力进行强拆吗?如果以镇政府的名义实行强拆,就是非法的。不过,是否如张副镇长所说的,由于里面写了“法院已作出行政裁定书”,这张镇政府的公告就是合法的呢?当然不是。从程序上,应该先将该“法院行政裁定书”递交或张贴,让利益相关人——水长城老北京四合院的业主知道,然后再获得法院的强制执行授权,才能进行强拆。至少,也要在递交或张贴“告知书”的同时,将该“法院行政裁定书”一并出示。

如果只在该“告知书”中说有这么一个“法院行政判决书”是不行的。因为也有可能不存在这样一个文件。我在“就破墙入侵事致戴彬彬”的信中说,“该‘告知书’没有出示它所援引之怀柔法院‘行政裁定书’,因而不能向居民证明该‘行政裁定书’存在,甚至可能犯有伪称法院判决书之罪。”即使存在,引用或转述是否准确,也是一个问题。因此,如果不出示这个“行政裁定书”,这个镇政府的“告知书”当然没有任何法律效力。因此,怀柔区九渡河镇在7月28日凌晨那么兴师动众的破墙入侵行动就是非法的

我们现在还可以再往前探究一下,是否存在这个“法院行政裁定书”。仔细看一下九渡河镇政府的“告知书”,其中说到,“北京市怀柔区人民法院已经做出(2020)京0116行审35号行政裁定书,裁定被执行人应依照北京市规划和自然资源委员会作出的《行政处罚决定书》(京规自(怀)罚字(2019)第053号)的处罚决定,……”我先到怀柔区法院网站和“中国裁判文书网”上搜索这个“行政裁定书”,没有找到。又到北京市自然资源与规划委员会网站上去找那个《行政处罚决定》,发现一张“2019年怀柔区行政处罚案件数据统计表”(详见附件1)。这里面包含“京规自(怀)罚字(2019)”字样的“行政处罚决定书”共有29个,最大编号是“第040号”,没有 “第053号”的 “行政处罚决定书”。也就是说,“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”所援引的北京市自然资源和规划委员会的“行政处罚决定书”是不存在的。

真是如此吗?其它迹象也在证明,九渡河镇政府援引的这个“行政处罚书”不存在。在2020年3月23日,3月26日,和3月29日,九流河镇政府连续三次向水长城老北京四合院张贴“责令限期拆除通知书”,“催告书”和“强制拆除决定书”,其中没有一次提到这个北京市自然资源和规划委员会2019年就作出的“行政处罚决定书”。如果这个“行政处罚决定书”在2019年已经作出,且按专业性质和权威性来讲,远在一个镇政府之上,该镇政府在它的上述三个公告中弃之不引,是无法解释的。强拆通知书

催告书

强拆决定书

就是北京市自然资源和规划委员会自己,在2020年2月17日回答水长城老北京四合院居民的信访时,也只字未提它在2019年做了一个编号为“京规自(怀)罚字(2019)第053号”的“行政处罚决定书”(详见附件2)。它只说“根据自然资源部文件精神”云云。虽然这个所谓“文件精神”根本没有法律效力,但北京自然资源和规划委员会拿它来搪塞,也说明它还没有做出,也不可能再做出“京规自(怀)罚字(2019)第053号”的“行政处罚决定书”。

在2020年6月11日怀柔区九渡河镇政府给我的信访回信中,也只字未提这个所谓的“行政处罚书”(京规自(怀)罚字(2019)第053号)。详见附件3。

因此可以认为,“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”中提到的“行政处罚书”(京规自(怀)罚字(2019)第053号),根本不存在。如果这个“行政处罚书”不存在,那么怀柔区法院做出的“(2020)京0116行审35号行政裁定书”,也就根本不存在。没有因,哪有果?就像没有种子的麦苗,没有面粉的面包一样。

如果没有这个怀柔区法院的“行政裁定书”,那么“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”就失去了最后一根稻草。也就是,它根本没有任何合法性。如果这个“告知书”没有任何合法性,那么7月28日凌晨该镇政府发动的对水长城老北京四合院的破墙侵犯,就没有任何法律依据,而是一个极为恶劣的犯罪行为

不仅如此,九渡河镇政府凭空捏造一个“法院行政裁定书”就涉嫌“伪造国家机关公文罪”,根据《刑法》第280条,处“三年以上十年以下有期徒刑”。因为伪造了“法院行政裁定书”,九渡河镇政府的邪恶目的才有了表面上的“合法性”,才可以实施非法行动,即非法动用行政资源,财政资金,夜间以2700人之费,侵犯公民的住宅权,财产权和人身自由,进行违宪非法大规模强拆,后果是130多户居民失去家园,损失巨额财产,身心受到严重创伤。那么从后果看,“伪造国家机关公文罪”量刑上限似乎过低了。对于这一事件,上级政府或法院应该立即命令它停止以伪造的“法院行政裁定书”名义进行的非法强拆,停止对被强拆业主人身自由的侵犯。侵犯的时间越长,强拆的家园越多,罪恶也就越大。

这种伪造“法院裁定书”甚至伪造“法律”的现象不时发生。早在2009年,北京昌平区阳坊镇政府在强拆一处生态大棚时,在其《强制拆除决定书》中,就引用了《行政处罚法》“第73条”,但该法一共只有70条。虽然被行政复议判为非法,但实际损害已经造成,伪造者竟没受到惩罚(涂铭、周宁,“镇政府强拆引用不存在法律条文”,《新华网》,2012年1月16日)。上个月在昌平瓦窑进行的大规模强拆,虽然有部分的法院裁定书确有其事,但也有一些所谓“法院裁定书”令人生疑。如果这次九渡河镇乃至怀柔区及其主要负责人不受到法律严厉制裁,就会在地方政府中形成一个邪恶“传统”,整个法律体系岂不都可伪造,公民的权利将会随时被剥夺,谁又能放心自己的小区不会被夜间“破墙入侵”呢?

附件12019年怀柔区行政处罚案件数据统计表

http://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/xzcfjg/tdzf/201912/t20191213_1156991.html

怀柔行政处罚统计表

怀柔行政处罚统计表2

怀柔行政处罚统计表3

怀柔行政处罚统计表4

怀柔行政处罚统计表5

怀柔行政处罚统计表6

附件2:北京市规划与自然资源委员会怀柔分局“信访事项答复意见”

信访答复

信访答复2

信访答复3

信访答复4

信访答复5

信访答复6

附件3   九渡河镇政府答复盛洪

九渡河镇回信

九渡河镇回信2

九渡河镇回信信封2

2020年7月31日于忘言山房

【忘言山房】伪造的合法性|盛洪

四合院强拆3

在2020年7月28日凌晨怀柔区政府非法破墙,以据说至多2700人对不足100人之优势,攻陷水长城老北京四合院以后,在社区院子里驻扎了约500人。每家门口都有5~6个人;据说在社区东边的安四路被封锁了数公里,有五道关卡。两班倒共有1600多人。天亮后有人敲门,一个镇政府官员模样的人说要进来递通知。我们拒绝了。因为这种半夜拆墙闯进来的人不是我们邀请的客人。不过他把一个“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”贴到了我们的门上。

九渡河镇告知书

我们的人身自由被限制了。我出小院的门,立即就有几个黑衣人围上来说“不能出门”。我立刻打了110,警察来了后,说我的人身自由不能限制,于是这几个人就散开了。下午我又到社区院子里串了个门,出来时又有人阻止我出来。我告诉他我是来串门的,并告诉他,他没有权力限制我的人身自由,他才作罢。傍晚散步是每天的保留节目,走着走着,突然一群大约30个黑衣人从两边围过来,说我们不能散步。我再次说他们没有权力侵犯我的人身自由,他们向我与我太太收紧包围,最近时约有5米左右。这大概是一种威慑策略。我又打了110,但两次都没有警察出现。但当我打时,他们的头儿就让他们向两边散开。警察在电话中问我他们为什么不让我散步,我说让他们对警察说,但他们都拒绝回答。

我后来走向一边,问一个年轻人为什么要阻挡我散步,他摇摇头,我说“不知道为什么做的事还要做吗”,他笑笑说,“为了钱”。旁边的年岁大的人扯了扯他。我说“有人给你钱,让你做坏事,你做吗?”他笑了笑,不说话。我说“你阻止我散步,妨碍了我的健康,这不是坏事吗?”过了一会儿,这个年轻人与他旁边的人松开手,让我们过去了。我在散步时,随便问了一些黑衣人,他们不少是从北京大兴,房山,河北,东北或其他地方被临时招募来的。第二天早上,我继续我每天的晨练,虽然满社区院子都是黑衣人,但我还是跑完了4000多步。但到了傍晚又要去散步,这回门口的黑衣人叫来头儿。这个头儿很胖,态度蛮横,立刻叫来20~30黑衣人围过来。我打110,但很长时间没有警察来。我只好退回院子里,步没散成。

下午张副镇长打来电话,我让他撒掉黑衣人,不要继续侵犯我们的人身自由。他说,“因为你们是违法建筑,所以我们有权力限制你们的人身自由。”这当然不对,即使是“违法建筑”,也不能限制我们的人身自由。晚上后来来的警察也在说这是区政府的命令,他无法马上阻止黑衣人。我对他说,“你首先应该服从宪法。”“多大的政府也要服从宪法,国务院也要服从宪法。”“不是政府的命令就该执行,政府领导错了呢?”当然,我也不认为我们的院子是“违法建筑”,我指责张副镇长说,“你们昨晚的行动才是非法的。因为镇政府没有强拆的权力。”副镇长说,“你看到我们的告知书了吗?里面写着有‘法院行政裁定书’。”我说,“那为什么不出示那个‘行政裁定书’呢?”他信誓旦旦地说有这个“法院行政裁定书”,让我向怀柔法院去询问。我说我没有必要去问,“应该着急的是你们,要证明你们昨晚的行动是合法的,就得出示这个‘法院行政裁定书’。”

这个问题很重要,涉及这次登峰造极的强拆行动是否合法。《行政强制法》规定,“没有行政强制执行权的行政机关”应“申请人民法院强制执行。”镇政府就是“没有行政强制执行权的行政机关。”就在7月27日,最高法院还在强调“在获得法院准许强执裁定前,行政机关无权直接强拆。”据说在7月28日凌晨,九渡河镇某个官员到老北京四合院大门处晃了晃上面提到的“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”。这个镇政府不是没有权力进行强拆吗?如果以镇政府的名义实行强拆,就是非法的。不过,是否如张副镇长所说的,由于里面写了“法院已作出行政裁定书”,这张镇政府的公告就是合法的呢?当然不是。从程序上,应该先将该“法院行政裁定书”递交或张贴,让利益相关人——水长城老北京四合院的业主知道,然后再获得法院的强制执行授权,才能进行强拆。至少,也要在递交或张贴“告知书”的同时,将该“法院行政裁定书”一并出示。

如果只在该“告知书”中说有这么一个“法院行政判决书”是不行的。因为也有可能不存在这样一个文件。我在“就破墙入侵事致戴彬彬”的信中说,“该‘告知书’没有出示它所援引之怀柔法院‘行政裁定书’,因而不能向居民证明该‘行政裁定书’存在,甚至可能犯有伪称法院判决书之罪。”即使存在,引用或转述是否准确,也是一个问题。因此,如果不出示这个“行政裁定书”,这个镇政府的“告知书”当然没有任何法律效力。因此,怀柔区九渡河镇在7月28日凌晨那么兴师动众的破墙入侵行动就是非法的

我们现在还可以再往前探究一下,是否存在这个“法院行政裁定书”。仔细看一下九渡河镇政府的“告知书”,其中说到,“北京市怀柔区人民法院已经做出(2020)京0116行审35号行政裁定书,裁定被执行人应依照北京市规划和自然资源委员会作出的《行政处罚决定书》(京规自(怀)罚字(2019)第053号)的处罚决定,……”我先到怀柔区法院网站和“中国裁判文书网”上搜索这个“行政裁定书”,没有找到。又到北京市自然资源与规划委员会网站上去找那个《行政处罚决定》,发现一张“2019年怀柔区行政处罚案件数据统计表”(详见附件1)。这里面包含“京规自(怀)罚字(2019)”字样的“行政处罚决定书”共有29个,最大编号是“第040号”,没有 “第053号”的 “行政处罚决定书”。也就是说,“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”所援引的北京市自然资源和规划委员会的“行政处罚决定书”是不存在的。

真是如此吗?其它迹象也在证明,九渡河镇政府援引的这个“行政处罚书”不存在。在2020年3月23日,3月26日,和3月29日,九流河镇政府连续三次向水长城老北京四合院居民张贴“责令限期拆除通知书”,“催告书”和“强制拆除决定书”,其中没有一次提到这个北京市自然资源和规划委员会2019年就作出的“行政处罚决定书”。如果这个“行政处罚决定书”在2019年已经作出,且按行政级别、部门性质和权威性来讲,是在一个镇政府之上,该镇政府在它的上述三个公告中弃之不引,是无法解释的。

强拆通知书

催告书

强拆决定书

就是北京市自然资源和规划委员会自己,在2020年2月17日回答水长城老北京四合院居民的信访时,也只字未提它在2019年做了一个编号为“京规自(怀)罚字(2019)第053号”的“行政处罚决定书”(详见附件2)。它只说“根据自然资源部文件精神”云云。虽然这个所谓“文件精神”根本没有法律效力,但北京自然资源和规划委员会拿它来搪塞,也说明它还没有做出,也不可能再做出“京规自(怀)罚字(2019)第053号”的“行政处罚决定书”。

在2020年6月11日怀柔区九渡河镇政府给我的信访回信中,也只字未提这个所谓的“行政处罚书”(京规自(怀)罚字(2019)第053号)。详见附件3。

因此可以认为,“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”中提到的“行政处罚书”(京规自(怀)罚字(2019)第053号),根本不存在。如果这个“行政处罚书”不存在,那么怀柔区法院做出的“(2020)京0116行审35号行政裁定书”,也就根本不存在。没有因,哪有果?就像没有种子的麦苗,没有面粉的面包一样。

如果没有这个怀柔区法院的“行政裁定书”,那么“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”就失去了最后一根稻草。也就是,它根本没有任何合法性。如果这个“告知书”没有任何合法性,那么7月28日凌晨该镇政府发动的对水长城老北京四合院的破墙侵犯,就没有任何法律依据,而是一个极为恶劣的犯罪行为

不仅如此,九渡河镇政府凭空捏造一个“法院行政裁定书”就涉嫌“伪造国家机关公文罪”,根据《刑法》第280条,处“三年以上十年以下有期徒刑”。因为伪造了“法院行政裁定书”,九渡河镇政府的邪恶目的才有了表面上的“合法性”,才可以实施非法行动,即非法动用行政资源,财政资金,夜间以2700人之费,侵犯公民的住宅权,财产权和人身自由,进行违宪非法大规模强拆,后果是130多户居民失去家园,损失巨额财产,身心受到严重创伤。那么从后果看,“伪造国家机关公文罪”量刑上限似乎过低了。对于这一事件,上级政府或法院应该立即命令它停止以伪造的“法院行政裁定书”名义进行的非法强拆,停止对被强拆业主人身自由的侵犯。侵犯的时间越长,强拆的家园越多,罪恶也就越大。

这种伪造“法院裁定书”甚至伪造“法律”的现象不时发生。早在2009年,北京昌平区阳坊镇政府在强拆一处生态大棚时,在其《强制拆除决定书》中,就引用了《行政处罚法》“第73条”,但该法一共只有70条。虽然被行政复议判为非法,但实际损害已经造成,伪造者竟没受到惩罚(涂铭、周宁,“镇政府强拆引用不存在法律条文”,《新华网》,2012年1月16日)。上个月在昌平瓦窑进行的大规模强拆,虽然有部分的法院裁定书确有其事,但也有一些所谓“法院裁定书”令人生疑。如果这次九渡河镇乃至怀柔区及其主要负责人不受到法律严厉制裁,就会在地方政府中形成一个邪恶“传统”,整个法律体系岂不都可伪造,公民的权利将会随时被剥夺,谁又能放心自己的小区不会被夜间“破墙入侵”呢?

附件12019年怀柔区行政处罚案件数据统计表

http://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/xzcfjg/tdzf/201912/t20191213_1156991.html

怀柔行政处罚统计表

怀柔行政处罚统计表2

怀柔行政处罚统计表3

怀柔行政处罚统计表4

怀柔行政处罚统计表5

怀柔行政处罚统计表6

附件2:北京市规划与自然资源委员会怀柔分局“信访事项答复意见”

信访答复

信访答复2

信访答复3

信访答复4

信访答复5

信访答复6

附件3   九渡河镇政府答复盛洪

九渡河镇回信

九渡河镇回信2

九渡河镇回信信封2

2020年7月31日于忘言山房

就破墙入侵事致戴彬彬 | 盛洪

四合院强拆

戴彬彬先生:

昨天后半夜,你派的人很勇敢,不顾犯罪的危险非法拆破我小区的南墙,据说有1500人之多入侵我们小区的私人领地。你当然比他们更勇敢,因为虽然实际犯罪的是他们,但我已对你说过多少遍,这些非法行为的首要责任,都不会落在别人身上。我还是为你担忧。你所为何事?

一、《行政强制法》,“对违法的建筑物……需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”(第44条)其含义显然是在行政复议和行政诉讼程序未完之前,是不能强拆的。
二、《行政强制法》规定,“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。”(第43条)这次破墙入侵行为是在夜间。
三、强拆人员用钩机破坏围墙,触犯了“侵犯公民财产权罪”。不经小区居民同意,从破墙处冲进小区,犯了“非法入侵罪”。
四、强拆人员进入小区后,封锁小区,不许居民出入,这是“非法拘禁罪”。
五、在各家门所贴“北京市怀柔区九渡河镇人民政府告知书”,是无效的,因为镇政府无权强制执行拆除。
六、该“告知书”没有出示它所援引之怀柔法院“行政裁定书”,因而不能向居民证明该“行政裁定书”存在,甚至可能犯有伪称法院判决书之罪。
七、也没出示它所援引之北京市规划与自然资源委员会之“行政处罚决定书”,因而不能证明该“行政处罚决定书”存在。
八、该“告知书”所依据北京怀柔区法院“行政裁定书”,是在小区业主的行政复议和行政诉讼程序没有完成之前作出的,违反了法定程序,是无效的。
九、上述怀柔区法院的裁定书,是应北京市规划与自然资源委员会的“行政处罚决定书”作出,而该“行政处罚决定书”是在瞒着实际重大利益相关人——小区业主的情况下,只告知北京中天恒石投资有限公司和北京市怀柔区九渡河镇西台村股份合作社,是重大的法律程序上的违法。
十、小区业主从北京中天恒石投资有限公司和北京市怀柔区九渡河镇西台村股份合作社手上购买的小区房产,是善意第三人,退一万步说,即使小区住宅真是“违建”,必须由出售方充分补偿后,方可退出房屋,才能拆除。但此次破墙入侵在完全没有赔偿业主作为善意第三人的情况下进行的强拆,对真正过错方(出售者)没有惩罚,却将过错损失强加于业主,是违反《民法》保护善意第三人的基本原则。
十一、你花纳税人的钱雇用非法强拆人员,违反了《预算法》对财政资金使用的合理范围的规定。

我再说一遍,尽管你入侵了我们的小区,也不能证明你就合法了,只能证明你有非法入侵和非法强拆的技术能力和行政资源,而这些资源本来是我们暂时给你的,目的是让你保护我们的住宅和财产。但你用这个被委托的权力作了严重伤害委托人的事情。

昨天后半夜我打110报警,竟然没有警察到现场,也没有与我联系。到现在为止,你的人还在非法拘禁我们。没有说出任何理由,只是凭他们人多势众,恐吓居民。我又就“非法拘禁”报警110,警察虽然来了,但仍不作为。

我希望你能及时纠正这些错误。将我小区的南墙补修好。让那些不明来历的非法强拆人员退出小区。并批评那些在昨天和今天对犯罪行为不作为的警察。

你不要以为你学昌平搞了个法院单方面裁定书就“合法”了。任何一个判决,如果没有重要利益相关方的参加,都是无效的。

你也不要以为,用这种非法拘禁的方法逼迫业主同意签字强拆你就合法了。你看看古今中外,谁会承认城下之盟?即使有的业主迫于压力签字同意,任何时候只要证明签字是被迫的,就完全可以推翻。你派这么多人封锁、威吓业主,不是很容易证明是强迫的吗?你不比于长辉,你也相信这么拙劣的手段吗?

你固然比我的期待差很多,既无道德,也不聪明,但我却要上追王阳明,仍然相信人人都有良知。良知不仅是道德,而且是智慧。你还是不甘作最没良知的人吧。

盛洪
2020年7月28日

注: 戴彬彬,中共怀柔区委书记。

【治国】警惕计划经济在土地配置领域借尸还魂 | 盛洪

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自然本生美,自治育繁华;
愚夫揠苗处,赤地无禾稼。

最近看到自然资源部的《土地管理法实施条例》(修订草案)。粗览一下,发现这又是一个“部门立法”的典型例子。最核心的一个问题,就是利用对规划权和土地用途管理的强调,争夺和增加行政部门的权力,削弱公民的土地权利及相关的住宅权和财产权,以及削弱市场对土地资源配置的决定性作用。

所谓“土地规划”,就是政府对土地资源配置的计划。而这与计划经济一样,假设政府或其任用的“专家”对有关土地配置的全部信息完全知晓,能够制定出完善的土地布局安排。这与计划经济时期的计划当局是一个哲学逻辑,即其组成人员都被假设是一些具有无限理性,高瞻远瞩,明察秋毫的人,他们能够制定一个为数亿民众的众多需求,在特定时间、特定地点提供及时供给的完善生产计划。我们知道,计划经济的历史告诉我们,这根本不可能。我在“武汉抗疫中的计划与市场”一文中,对计划经济是如何生存的做了如下讨论。

“计划当局通过减少商品品种,配给和短缺,让广大民众勉强地维持在温饱边缘上。在形成计划经济体制的前期,包括工商业改造,我国的商品品种数量就持续减少。据《新中国商业史稿》引述天津的数据,天津文化站的商品品种从1957年的600余种减少到1960年的300余种;天津百货站从300余种3700多个花色减少到200余种,1300多个花色(商业部商业经济研究所编,1984,第159页)。而1957年已经在原来的基础上减少了大量商品品种。经历过这一时期的人的最深印象,就是我们的服装颜色主要是蓝色,以致被称为‘蓝蚂蚁’。在文革十年,北方人看不到香蕉和柑桔。商品品种和花色的极大减少显然远离了消费者的纷繁复杂的效用需求,极大地降低了民众的生活质量,但却能够将分配商品的复杂度降低以接近计划者的能力。

即使如此,计划当局也不能满足消费者的需求,于是他们采取了一个进一步的措施,即实行配给。如粮票,油票,肉票,副食配额,过年才有的花生和瓜子配额,收音机、缝纫机、手表、自行车等所谓‘四大件’,也需要凭票购买。等等。在计划经济登峰造极之时,大约是在文化革命时期,各种商品配额票证多达100多种。即使这样,也经常不能达到供求平衡,所以经常要排队。如每年民众都要排队买配给的大白菜。在投资品、原材料和中间产品领域,就更多地出现短缺现象,以致匈牙利经济学家科尔纳写了一本《短缺经济学》来分析计划经济。”(盛洪,2020)

而我国的改革开放,就是废弃计划当局对全国的生产计划,让市场发挥配置资源的基础性作用,让全体民众依据市场价格自己作出应该“生产多少,生产什么和为谁生产”的决策,由市场形成生产和消费的动态结构,才有了中国奇迹,才有了我们今天的收入和财富。不容忽视的是,在这一市场化改革的过程中,除了市场对生产商品的资源配置外,还有市场对土地资源的配置,才共同形成了中国经济的高速成长。这方面,我在“香堂为什么拆不得”一文中也有所论述。

“实际上,如果认为只有政府批准才能盖房子,就不可能有改革开放以来的中国奇迹。市场化改革带来的经济高速成长在空间中表现为城市的快速成长。但其速度远远超出政府的预见、城市基础设施的建设和规划内住宅的增长,大量涌入城市的打工族引起了对住宅的超额需求,在城市之中或边缘的农村集体就迅速作出反应,为满足需求而盖了大量住房,为‘计划之外’涌入的人口提供住房,无声地解决了城市扩展赶不上对城市需求的问题。这就是所谓‘城中村’,上面的房子都是所谓‘小产权房’。尽管城中村有这样那样的问题,而且主要是因为政府不为其提供公共服务的问题,如果没有城中村,只是等待政府的‘规划’和‘批准’,城市就不可能容纳那么多来自外地的劳动力,也就谈不上经济高速发展。由于城中村普遍存在,且房租便宜,也极大降低了工资成本。这在中国经济腾飞的起步时期尤为重要,现在也不可小视。”我的结论是,“中国奇迹的制度原因,就是市场在配置商品生产和配置土地方面都起到了决定性作用”。(盛洪,2019)

市场制度配置土地资源的好处还不仅是为大量外来劳动力提供了“小产权房”和“城中村”,而且还为城镇化提供了条件。而城镇化,正是诺奖得主刘易斯所说的现代经济的两大支柱之一。另一个是工业化。从1996年到2017年,中国大陆的城镇化率从30.5%增长为58.5%,每年约有2000多万农村居民进入城市。这带来了对城市基础设施和市政公用事业的巨大投资需求。我曾估计过,2015年的市政建设投资,包括县城和乡镇,约为2.3万亿元;如果考虑广义的基础设施,包括交通通讯、卫生、教育和文化等,2014年的城镇化投资约为13万亿元。以后更多。任何一个产业的投资都远远不能达到如此规模。因而城镇化的投资需求正是现代经济发展的重要动力。除了投资,每年2000多万进城的农村居民会因从第一产业转移到第二产业或第三产业而大幅增加收入,又由于城镇中商业密布,购买方便,又会因改变购买习惯而大幅增加永久性需求。

市场化主导的城镇化除了是经济发展的主要动因外,还带来了土地的节约和土地资源配置的优化。城镇的定义,就是人口密度显著高于乡村的地方;如美国的定义是每平方公里386人以上。而城镇化,就是人口从人口密度低的地方向人口密度高的地方流动。人口密度高意味着人均占用土地面积就会少,因而就等于节约土地。除了军事要塞或政治中心,城镇的核心功能是交易,城市就是市场制度的有形形式。只要实行市场制度,那些在贸易节点上的地方就会聚集更多的商人,他们之间的交易创造了交易红利,从而吸引更多的人向这个地方聚集。而人口的聚集会带来所谓“市场网络外部性”,即交易机会和交易红利的增长要快于人口的增长。如此循环往复。那些更重要的节点会吸引更多的人群,次重要的节点吸引较少的人群,不在贸易节点上的地区可能还会人口流出。这就是一个市场主导的优化配置土地资源的过程。

人类对土地资源的配置,是一个复杂系统。尤其是城镇,就是更为复杂的有机体。而城镇化过程又是复杂系统的演化过程。理性有限的人类实际上不能完全理解复杂系统,更谈不上对复杂系统的“计划”或“规划”,如果真认为可以,那就真是哈耶克所说的“致命的自负”。在计划经济时期做过“计划工作”的人都很清楚,他们的所谓的“计划”有多可笑。当时中央政府管理的产品只有400多种(程连升,2016,第231页),而2019年仅京东的绿色商品就超过1亿种(京东大数据研究院,2019),还大大少于淘宝。计划经济时期的商品品种仅为今天品种的不到十万分之一,还质次价高,经常短缺。他们真以为他们的“计划”比市场优越吗?与商品的生产计划相比,对土地的规划更为困难。不仅因为对土地的配置,尤其是城镇土地的配置要远远复杂于对生产体系的配置,而且因为,对生产计划一般只制定一年,而土地规划则要制定以后十到二十年的计划。而对于未来,人类的理性更是有一条鸿沟,他们对当下的复杂系统尚说不清楚,遑论未来。

由于技术、制度和自然环境会在未来发生变化,人们无法预知未来应该怎样配置土地。如气候干冷化导致农耕社会南移;欧亚大陆通行市场规则遂使丝绸之路及周边城市出现,航海技术的发展会导致沿海城市的崛起,交通通讯技术的改进使网状城市体系形成和发展,私家车的普及会带来城郊化,互联网和电子商务的出现又在重塑城市格局。但这些环境变化、制度和技术创新都不能在一、二十年前就能预见。“创新”就是“不可预见”的意思。因而,绝对不可能有完善的土地规划。现在能看到的土地规划实际上都是有严重问题的土地规划。更不用说,土地规划的编制程序还有问题,法定的民众参与没有落实,编制者自己还存在动机问题。有研究指出,“长官意志左右着城市规划”(百度知道,2017);规划中“政府机关用地、大型公共设施用地占用过度”,“普通住宅区建设密度过大”,以及“城市公共服务功能缺失”(前瞻产业规划,2017 )。

然而,就是这样一种“规划”,却在近年来被拔高。尽管2019年通过的新《土地管理法》有所改进,但仍然存在很多问题。其中一个严重问题就是不当地过度强调了“土地利用总体规划”。其中充斥着这样的“计划者”语言:“严格土地用途管制”,“统筹安排城乡生产、生活、生态用地”,“乡(镇)土地利用总体规划应当……确定每一块土地的用途”,“各级人民政府应当……实行建设用地总量控制”,“乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,应当按照村庄和集镇规划,……;建设用地,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划,并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”等等。“规划”无所不在,任何建造房屋的举动都要经过“批准”。

而我们又知道,“确定每一块土地的用途”且又很确当几乎是痴人说梦。规划当局不可能制定出完善的规划,甚至应该说,规划当局的规划与市场决定的对土地资源的布局相比,不知粗陋多少倍。但《土地管理法》要求人们放弃依据市场信号的决策权,而遵循这个粗陋的规划,人们就只能要么受到粗陋规划的限制而不能进行有效建设,或者连粗陋规划都没有,而不能进行任何建设。后者是对土地资源配置更为严重的扭曲。而由各级行政部门规定的所谓“用地指标”,只能是按照行政区划进行的大致平均分配,而不能理解和预见在市场机理指引下的城镇发展的实际不平衡,不可能预见到某一地点在下一个技术创新带动下是新的增长空间。如果这样的规划权出现在150年前,根本就不会有上海的崛起,因为那时上海只是一个村级单位。如果这样的规划权出现在40年前,就不会有深圳、广州、浦东、厦门、青岛等沿海城市的崛起,因为它们似乎应该与同级的行政区域同步发展。

这么说有什么证据吗?在改革开放前的30年,城市土地资源的配置完全由中央计划当局控制,公民没有任何权利自己建造房屋,结果城镇化率从1952年到1978年26年的时间里只从12.46%增长到17.92%。平均每年只提高0. 2个百分点。而早在1936年左右,据《中国年鉴》,居住在2500人以上聚居点的人口约占总人口的28%(高路,2014)。作为对比,自1978年以后,中国大陆的城镇化率平均每年提高约1个百分点;到1996年后又加速为2个百分点(国家统计局网站)。这说明在计划经济时期,城镇化水平实际上是倒退了。1978年,中国大陆城市人均住房面积仅为3.6平方米,还不如1950年的4.5平方米。缺房户869万户,占当时城镇总户数的47.5%(黄小凡,2017)。同时城镇基础设施和市政建设更是残破不堪。许多城市没有入户的自来水,只有极少的城市才有管道燃气,更不用说立交桥和地铁。之所以如此,其道理与制定生产计划而压抑经济发展的道理一样,就是“计划者”用他们有限的理性,限制民众在市场信号引导下进行的房屋和城镇建设的决策和努力。

那么,为什么有些人还要回到计划经济时期那样的对土地的计划呢?这是因为,在我国现在的政治结构中,政府行政部门有着抢夺权力的冲动。而所谓权力,就是民众赋予政府为保护他们权利、改进公共治理的能力。但当这些政府行政部门的官员偏离委托人的意愿,就会发现这些权力也可以用来为官员们自己造福。这就是所谓权力寻租。若要寻租,先要设租;若要设租,先要有权力。只要能够对资源或产品的价格、数量、生产企业的进入甚至消费者的购买设定限制,就会产生租。如配给粮食,粮票就可以换钱;改革之初工商局有对企业设立申请的生杀大权,那些局长、所长就富了。所以权力就是利益。政府行政官员与其他人一样,都是趋利避害的经济人,所以他们为了自己的利益也要争权。争权也有各种层次,最低的大概就是争夺一个现有权力的部门归属。如对农用车的管理,农机管理部门和公安交通管理部门之间争得死去活来,只因为可收管理费。最高的层次是“部门立法”。

2010年,我在“《土地管理法》及其‘修订草案’批判”一文中就指出,当时的这个国土部提出的“修订草案”就是一次“部门立法”。我指出,“行政部门过强,政府部门介入到较多的经济领域,从而成为交易的或利害冲突的一方,不可能在立法中持中立与超然的立场,而人大相对较弱,不能有效约束行政部门的这一倾向。行政部门通常通过部门‘条例’甚至‘意见’施行着实际上的立法权,由于它们又是实际上的执法者,部门官员并不是超凡入圣的人,他们就可能利用‘实际立法权’为自己设租。而为修法提供‘草案’是最大的实际立法权,是为部门寻租而设租的最佳机会。并且,‘部门立法’经常采取秘密的形式,在送交人大审议之前,大多数国人、尤其是利害相关的人毫不知情,也就没有舆论监督的压力,导致错误立法得以通过。”(盛洪,2010)

我们知道,国土资源部那一次“部门立法”是以失败告终。但“部门立法”还可以利用草拟《实施细则》的机会,再次将部门私货塞入。这次自然资源部提出的《土地管理法实施条例》(修订草案)就是一个典型利用草拟《实施细则》机会的“部门立法”操作。本来新《土地管理法》对规划权的拔高就是一种严重的错误,但到了“修订草案”这里,“规划权”又一次被拔高。如在第三条中说到,各种“土地开发保护建设活动应当依据国土空间规划。”如果没有规划,就什么都不能做。第一,这样的意思在《土地管理法》中并没有,这个实施细则实际上比《土地管理法》进一步减少了公民或组织的权利,而增加了行政部门的权力。这是被《立法法》所禁止的。第二,这一条把“规划”放到一个至高无上的位置上,就抹杀了市场制度在配置土地资源时的决定性作用,也剥夺了所有公民通过获得土地所有权或使用权所拥有的利用土地的权利。这当然也违反了《宪法》的“市场经济”原则和侵犯了“土地所有权”和“住宅权”。

谁来规划呢?自然资源部作为草拟主体,在这一“修订草案”中赤裸裸地写入了它自己的权力范围和定位。这就是“全国国土空间规划由国务院自然资源主管部门会同相关部门组织编制”;如果有人违反了规划,“由县级以上人民政府自然资源主管部门责令……”,“阻碍自然资源主管部门的工作人员依法执行职务的,依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。”它规划,它实施,它检查,它惩罚。于是,对公民土地权利的削弱和剥夺,就变成了自然资源部的权力,也就变成了它的利益。仅这几项,集立法、司法和执法于一身,就是一个大得了不得的权力,而且还附加了强制性,变得杀气腾腾。而依据法理,一个部门是不可以在它起草的《实施细则》中规定自己的权力的,这就相当于自我授权。而自我授权就是一个行政部门不应有的行为,就是僭越立法权。它的权力,只能由它的上一级行政机构(如国务院)或立法机关来界定。因而,仅此一举,自然资源部起草这样的“修订草案”就是一种非法行为。

我这样说是否有些夸张,是否以小人之心度君子之腹了?非也。漫说自然资源部是一个行政部门,在这种结构中就有着争权的内在冲动,它的前身主要是国土资源部,而在历次的“部门立法”的机会中它都显现出了这一特质,它有这样的“传统”。如在2009年国土资源部提出的《土地管理法》“修订草案”中就潜藏着多处部门利益,最重要的,就是赋予了国土资源部有关土地资源的全面的权力。我在“《土地管理法》及其‘修订草案’”一文中就指出,“由于《土地管理法》及其‘修订草案’有着很强的部门立法色彩,虽然赋予了土地管理部门过大的权力,却通篇没有土地管理部门定位的描述,其实暗含着土地管理部门就是该法的立法和执法主体;在其中就更不可能有限制和监督土地管理部门的条款。这使得该部门实际上成为《土地管理法》的‘法上’部门。”(盛洪,2010)

后来国土资源部与其它一些部门的部分职能合并,变身为自然资源部,而其行为,即使在这一《实施条例》没有通过之前,已经让人感到恐怖了。在目前大规模违宪违法强拆运动中,我们经常可以看到自然资源部的身影。我在“产权理论的重要一课”一文中提到,“在回答‘水长城老北京四合院’居民的信访时,北京市规划和自然资源委员会说,‘根据自然资源部文件精神,该房屋位于河道管理范围内,该区域属于国家级禁止建设区,禁止建设一切与水利无关的设施,应该予以拆除整改。’”在没有任何法律依据的情况下,自然资源部系统竟然用该部内部的秘密的“文件精神”作为法律依据,宣判“水长城老北京四合院”死刑,可见该部门抓权、争权的心情有多么迫切,以致根本不顾及“文件精神”在法庭中既不能当作法规援引,也不能当作证据采纳,却用它对抗《宪法》保护的“住宅权”和“财产权”,对抗其它维护《宪法》的法律设置。

对于香堂文化新村的强拆,也是由北京市自然资源与规划委员会背书的。它认定香堂文化新村的住宅是“违法建筑”,理由是未“取得(临时)建设工程规划许可证,乡村建设规划许可证”(北京市规划和自然资源委员会,2019)。然而在2008年开始实施的《城乡规划法》第41条规定,只有在使用农用地时才需要“乡村建设规划许可证”;这显然不适用于大多数没有占用农用地的香堂文化新村房屋。即使适用,根据《立法法》,也“不溯及既往”,因为香堂新村的房屋基本上是2008年以前建造和出售的。在非法强拆半山云居的案件中,南口镇政府是“根据北京规划与自然资源委员会的申请,和人民法院的裁决”进行的强拆。而半山云居是2010年开始出售的,也不能依据《城乡规划法》第65条强拆,因为它不是现在的“在建项目”。现在大规模违宪非法强拆的基本模式,就是由自然资源部系统违法认定“违建”,再由地方政府部门非法强拆。当被强拆业主质疑时,自然资源部机构就说“我只管认定违建”,强拆的地方政府说“不是我认定的”。两者配合巧妙,都不想承担法律责任,才会完成如此恶行。这种机构还能让它再获得它自己草拟的《实施条例》赋予的权力吗?

北京市规划和自然资源委员会: “关于昌平崔村镇香堂村违建的认定争议”

计划经济借尸还魂资料来源:北京市规划与自然资源委员会网站。 (http://yewu.ghzrzyw.beijing.gov.cn/gtmail/front/index/historyDetail/5c94431abf2517dd4d3dd7fb/98105

实际上,多年来大规模的强拆运动背后,都站着自然资源部(国土资源部)。它在市场化配置土地以实现中国奇迹的过程中毫无建树,却经常为强拆提供舆论支持和具体操作。在它制造的各种舆论中,“小产权房不合法”和“没有建房规划许可证”比较突出,也是现在非法强拆的主要理由。实际上,所谓“小产权房”就是在集体土地上盖的房。而集体土地产权是《宪法》第10条所规定的完整产权。包括使用权,收益权和转让权。我在多次演讲中说,“国土资源部官员说所谓 ‘小产权房’不合法,但从来都没有说出不合什么‘法’。他们的所谓‘法’就是他们自己的看法”。所以我在深圳的一次演讲中提出,“产权不分大小一律保护”。然而在实践中,已经有很多地方政府明确地说“小产权房”不合法,说“只要房产证不是红本,而是绿本蓝本”,就是该拆的。这使许多人都被误导,认为“小产权房”就不合法,就要被拆。

而所谓“没有建筑规划许可证”就是非法的,几乎就成了所有房屋的“口袋罪”。2008年开始实施的《城乡规划法》第41条是说,若要占用农用地进行乡村住宅建设的,要申请乡村建设规划许可证。而真正占用农用地建房的,只占“小产权房”的很小一部分。但从自然资源部系统的行为来看,它已经将该法条无限扩展到适用所有城乡房屋建设;既适用于2008年生效以前的建筑,也适用于所有时候在非农用地上进行建设的建筑。只要是没有它所说的“建设规划许可证”,就被列入“违法建筑”,就要被非法强拆。如此一来,就没有一所房屋可以逃脱自然资源部系统认定“违建”的厄运。指哪儿打哪儿,想拆谁就拆谁。这已经不是一般地歪曲解释法律和使用法律,而是以极端恶意的动机,肆无忌惮的手段,心怀对宪法和法律傲慢狂妄,才能做出的事情。我们可以想象,如果自然资源部再获得了它塞进“《土地管理法》实施条例(修订草案)”中的权力,将会带来什么样的灾难。

实际上,只要规定公民盖房子要由政府审批,就是违反《宪法》原则的。《宪法》确定,中国大陆是一个实行市场经济制度的国家。其基本原则,就是资源配置,包括土地资源配置要由市场决定。所谓“市场决定”,就是公民或组织根据市场信号进行成本收益的判断,来做出行为的决定。因而所谓“市场决定”就是公民决定。现在可能有不少人还不能理解,为什么土地配置不能由政府决定,其实我们只要看一看生产商品的资源配置由市场决定,就能理解了。今天没有人会因为一个企业生产的商品没有政府批准就认为是非法的。恰恰相反,没有政府批准的商品生产,才能形成我们今天丰富的商品品种和数量的供给,才能有不断创新的新商品和服务品种的涌现,为什么会担心盖房子没有政府批准会坏事儿呢?我们也只要看一下改革开放40年的“城中村”和“小产权房”对中国奇迹的战略性贡献,就知道市场配置土地资源的伟大意义了。

反过来,我们再想象一下,如果一个商品没有政府批准就是非法的,那将是一个什么样子。例如,有一种计算机机箱或手机机身未经政府批准生产,于是政府某部门就说这是种机箱或机身是“非法生产的”,于是要“强拆”掉这些机箱或机身。其结果,就是所有公民的这种计算机或手机都要被砸毁。不仅机箱或机身内的CPU和其它零部件会被毁掉,更重要的是其中机主存储和累积下来的信息资料都要毁弃,这将是一种什么样的后果?自然资源部想以所谓“没有许可”拆掉公民家园,情形何其相似!一个住宅单位就是一个“机箱”或“机身”,业主或居民在里面进行的装修,安置的家具和电器,以及庭院中栽种的树木和花卉就是“CPU”和“零部件”,他们在里面形成的生活方式,家庭文化,庭院审美和生命记忆就是“机箱”或“机身”里的软件和信息。非法强拆就像拆掉“机箱”或“机身”时毁掉的硬件和软件一样,毁灭了更有价值的东西。

有人会误解我,认为我与自然资源部(国土资源部)有什么私怨。其实,我是对它充满爱心。我不忍看它犯错误,也不忍看它伤害自己。为什么会伤害自己?其实,任何一个人或机构,只要争夺与它自己职责不匹配的权力时,就会伤害自己。而不是权力越大越好。我在“《土地管理法》及其‘修订草案’批判”一文中指出,“由于缺乏对土地管理部门和征收征用土地的政府部门的制度化监督,相关土地部门滥用权力,设租寻租,成为了腐败的重灾区。”早在二十一世纪初,土地部门已经是“三大腐败重灾区之一”。到现在为止,国土部已有两名部长落马,多名地方国土资源局局长被判刑,多名司局级官员入狱。仅2018年就有5名厅级官员获罪(周超,2019)。这是因为,权力越大,越偏离宪法所赋予的公共职权,越有可能形成对公民权利的侵犯。而不少公民为了避免这种所谓“合法伤害”,就要用其它手段加以避免。张五常教授说,政府对市场价格进行干预就会产生租,这也为官员们创造了寻租空间。

另一方面,如果某一部门权力过大,从而部门利益过大,就会有人觊觎这个部门的职位。我在撰写“局部产权理论和国有企业幻象”时发现,国有企业通过“院内活动”获得更多优惠政策和垄断权后,国有企业的管理层的职位更不稳定,其政治风险更大。这是因为,国企因其政治运作获得的好处,并没有确定地划归于某个(些)个人,而只是划归给一个群体。当群体内别的个体发现这一好处时,就可以采取各种手段挤进国企。而其中一种手段,就是构陷国企的现有管理者。据一些数据的分析,国有企业高管获罪几率是民营企业家的94倍。而且职位越高,越有可能获罪;国企一把手(董事长,总经理或党委书记)的犯罪几率高于高管平均水平207%;产业的垄断利益越大,越会有更多的高管落马;如中石化连续三任总经理落马。这其中包括这些国企高管自律不足的问题,也有的可能是被别人看中职位而遭到陷害。

而行政部门中也有类似情形。部门通过“部门立法”等手段扩张了自己的权力,却不可能明确界定给某个(些)个人,这就吸引了其他人通过抢夺该部门的位置而获得权力。而在该部门工作的现任官员可能会因此处于一个高风险的境地。最可悲的是,国企高管的悲剧恰是这一群体通过一系列“院内”游说争取太多不当利益所致;行政部门通过“部门立法”获得过多不当权力导致自身官员处于高风险境地,也是同一个道理。也就是说,导致官员落马的腐败陷阱或阴谋陷阱,恰是他们自己挖的。而通过“部门立法”争夺权力,侵害公民宪法权利的过程,就是一个挖陷阱的过程。目光短浅的人会迷失在当下权力的幻觉中,而受过更多教育,知识结构相对丰富,从而目光较长远的人是能看清这之间的逻辑链条的。而在政府行政部门中,这类人应不在少数,且职位越高,这类人应该越多。如果再不能看到“部门立法”争夺权力和侵害公民权利就是在给自己挖陷阱,就似乎不可原谅了。

最后,有人会说,在配置土地资源领域,难道一点儿也不需要政府介入吗?当然不是。首先是政府要对公民或组织的土地产权提供确认和保护,为土地产权交易备案,对土地纠纷进行公正裁决。即要用公共权力巩固土地产权制度。其次对市场对土地资源配置失灵的地方提供补救。包括国家安全,环境保护,自然与文化景观的维护等。当然这些都极为特殊的情况下。因而,我们应强调,市场配置土地资源是一般宪法原则,而政府介入土地资源配置是特殊情况。一般原则就应在所有土地配置领域发挥作用。如果说有特殊情况而要背离一般原则,就要经过特殊的法律正当程序,说出特殊情况,并得到立法机构的同意。而对于公共土地管理部门要加以界定和限制,使之不能夸张政府权限,打着介入的旗号伤害土地产权。而这种因特殊情况而对公民土地产权的限制,也最好采取行为规则的方式,即通过司法裁决的方式加以实施,而慎用行政手段。

那么,规划就那么一钱不值吗?当然不是。我所反对的是不当拔高“规划权”,它是用来否定公民的土地产权,住宅权和财产权。我认为有效的规划还是有所帮助的。所谓“有效的规划”就是以市场制度为基本制度假设,按照市场机理预测一个地区或城市的未来发展。并依据这一大致的发展轮廓,预估该地区或城市的成熟规模,预见产业的大致结构,为前期基础设施的布局和投资提供参考。而我认为现在绝大多数的地区和城市规划都不是“有效的规划”,规划编制者要听从政府官员的意见,很多规划数字并不来源于规划方法,而是由编制者和官员商讨决定的。多年来我也参与过一些规划编制,我们自己开发出了“空间经济学和制度经济学规划仿真模型”(SIEM)。我认为我们在方法上是极为领先的。即使如此,我也经常提醒我们的地方政府客户,我们编制的规划只是参考,不要把规划看成硬性指标。

在另一方面,我也要强调,虽然我们反对“计划经济”,但不反对“计划”。任何一个经济组织甚至家庭都可以有自己的计划。只要计划不是由一个中央计划当局垄断,计划之间是竞争的,计划就可能是好东西。同样,只要规划是各个城市、地区、乡镇以至村庄自主制定的,且在制定过程中征求了大多数成员的意见,就可能有益于该群体。尤其是乡村的规划,只要不规定要由上级批准,只要不受到行政干预,就是一个自治体的规划,就可能是一个好规划。为什么会好?我们今天很热衷于古村游或古镇游,这些地方之所以美,就是因为没有土地管理部门,没有他们顶礼膜拜的“规划”。每一个人都是一个智慧中心,一个村庄就人才济济,他们生于斯、长于斯,最介意他们的村庄的美和舒适。当然这也不排除他们邀请外人来参与。他们不仅造福当代,也遗爱后人。让游客赞叹,让居民受益。而那些自以为聪明的“规划拜物教者”,就不要把乡镇村庄的“蓝蚂蚁”再留给后人唾骂了。

汉娜 ∙ 阿伦特说,“在立宪的、有限的和法治的政府中,被制约的所谓统治者的权力,实际上并非权力,而是暴力”(2011,第135页)。意思是说,凡是超出为公众服务范围的额外强制力,就不配称为权力。因而,自然资源部想通过“部门立法”争夺的“权力”实际上不是权力,而是侵害公民且暂时不受惩罚的暴力。纵容它,就是将部门利益放在社会利益之上。况且,这个在改革开放过程中无尺寸之功的部门,却一直被市场创造的财富所喂养,今天反过来用这些资源反噬市场制度的根基,可谓“吃改革开放的饭,砸改革开放的锅”,却深谙宪法机体上哪里有裂缝,并且为了偷窃这个体系所欲保护的公民权利,而不断娴熟地将这个裂缝撬大,甚至不惜毁坏这个宪法保护机体本身。因而,如果我们的社会(包括自然资源部官员)放任它利用《土地管理法实施条例》修订之机进行“部门立法”,不仅说明我们没有明察“偷权”的眼光,甚至会旁观更多本来应为民众服务的行政部门将公民权利分而食之,岂不将公共权力败坏殆尽,而暴力横行吗?

参考文献

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汉娜·阿伦特,《论革命》,译林出版社,2011。

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商业部商业经济研究所编,《新中国商业史稿》,中国财政经济出版社,1984。

盛洪,“《土地管理法》及其‘修订草案’批判”,《新政治经济学评论》16,2010年11月1日。

盛洪,“为什么香堂拆不得”,《FT中文网》,2019年11月2日;(刊载时题目为“香堂‘小产权房’中的经济和法律问题”)。

盛洪,“武汉抗疫中的计划与市场”,《盛洪教授》微博,2020年3月23日。

周超,“这个部门“消失”之前 5名厅级干部落马”,《北京青年报》,2019年1月6日。

2020年5月11日于忘言山房

【忘言山房】权利是保卫出来的 | 盛洪

山水醉图2

2020年6月27日,我先后看到发自两个地方的SOS求救,一个是山水醉小区,一个来自瓦窑村,都说将有上千警察和受雇强拆人员要围攻社区,进行非法强拆。

山水醉小区位于河北省涞水县野三坡,前临拒马河,后依如意岭,风景宜人。这是一个法律手续齐全的别墅区。2012年开盘,是当时当地政府的得意项目。然而2020年4月21日,野三坡景区管委会突然张贴了《拆违告知书》,声称山水醉小区的住宅为“违法建筑”,限令业主三天内自行拆除。面对质疑,当地政府以“当时合法,现在不符合规划”回应,其对法治的无知贻笑大方。业主们闻讯赶回,对抗非法强拆。他们创建了《山水有话说》微信公号,发表维权文章,并举行过一次“捍卫宪法,保卫家园”的宣誓。他们与当地行政部门僵持两个月之久。期间政府单方面提出赔偿方案,并诱导业主签字。但我们未知赔偿方案具体安排,也没听说有什么谈判。

瓦窑是北京昌平区一个村的名字。瓦窑的别墅区,是由瓦窑村南面山上的多个小区,包括作家村、山作庭院、关云、俄罗斯风情园、普瑞斯堡等组成,据说合起来有1800多户。瓦窑别墅群最早是以“瓦窑文化产业创意园”为主题发展起来的,是昌平区政府2003年启动的重点工程。最早形成的作家村有数十位作家、艺术家进驻。瓦窑村相继吸引了1000多户高级知识分子,多为大学教授、作家、演员、医生及金融界、政法界人士,他们拿出积蓄,甚至是卖房投入了共约30多亿元在瓦窑村落户。这些别墅区是瓦窑村集体与开发商合作建造的,并以加盟会员使用权的形式出售。2012年法院判决瓦窑的别墅为违建,业主们不服,有些人提起了行政诉讼,但未见下文。2020年6月15日小区有些房屋被贴“强拆通知”,限业主们7天之内搬出并拆除。

果不其然,就在SOS求救的第二天,2020年6月28日,涞水县政府发动了对山水醉小区的进犯。据《山水有话说》公号说,“早上6点钟,涞水县政府率1000多名工作人员,1000多名警察特警强行进入山水醉小区。先后抓走了四个人,抢走很多人的手机,两名业主晕倒,一位老人心脏病发作,伤者人数至今不清楚,反对的声音大一点就会被架出去……更有甚者竟然有人踏着其中一位女业主身上过去,……。”(2020年6月28日)为了逼迫小区居民和掩盖强拆者的非法行为,他们事先断水、断电、断网。为了便于从小区旁河道进入强拆,强拆者还破坏了水坝,将水放光(《山水有话说》,2020年6月27日)。在6月28日以后,许多业主失联,山水醉的微信公号《山水有话说》也“自主注销”了。

2020年6月29日凌晨,又看到信息和视频,在北京昌平,警察和保安人员又向瓦窑村进攻。有五辆警车打头阵,接着是受雇强拆人员向居民的防线强行推进。业主们奋力对抗进攻,保卫家园。在攻击过程中,强拆者们使用辣椒水和催泪弹驱赶抗拆业主,有一位女士被推倒踩踏,有的居民受伤,有的居民在紧张对峙中晕倒。据说十几名业主被绑架,其中包括清华大学的物理学家曹必松。在这一过程中,强拆者也采取了断网手段。警察和受雇强拆人员最后攻陷了瓦窑别墅区,并迅速非法强拆了数十间住宅,且继续封锁瓦窑别墅区。7月2日,瓦窑别墅区遭停电;7月7日,又有许多住宅被贴上昌平法院的“限期拆除公告”。

瓦窑限期拆除公告第二批

当然,从法律程序角度看,瓦窑别墅区与山水醉小区还有些区别。涞水县野三坡景区管委会4月21日的“限期拆除公告”只是行政处罚,业主还有行政复议和行政诉讼的权利,且行政诉讼的有效期要到10月20日,因而这一强拆显而易见地违反《行政强制法》。而昌平区法院2012年已经判决瓦窑一些别墅区为“违建”,由于业主们并没有接到判决书,他们的法律反应有些零散,致使这次强拆可以法院名义进行,出动了法院车辆和警察。然而,这两起强拆都没有对善意第三人进行公平补偿,因而从总体上没有强拆的合法性(后面详述)。这次两处强拆最为严重的违法,就是公然动用可能多达1000个警察介入强拆。警察本是为保护公民宪法权利而设,将警察用于强拆,就是用于与宪法目的相反的目的,就是滥用警察力量。更何况,这也违抗了不得“随意动用公安民警参与强制征地拆迁”的国务院禁令(国务院办公厅,2010)。

第二个严重违法之处,就是用财政资金雇佣了大量强拆人员,充当打手。既然强拆是非法的,雇用人员参与强拆就是非法合约,这些强拆人员的行为也是非法行为。财政收入来源于公民的纳税,包括这些被强拆公民的纳税,本意就是用于政府履行其宪法义务,而不是用在其它方面,尤其不是用于违反宪法和法律的强拆上。雇用人员进行强拆,还违反《预算法》超出财政资金使用范围。这两起强拆事件雇用的强拆人员多达数百上千名,据说在昌平瓦窑的非法强拆中,就花费了数千万元税款。在吓阻居民们保卫家园的同时,还在向宪法和法律挑战。

第三个值得注意的地方,是这两起强拆事件,除了以往的断水、断电等非法行为外,还增加了屏蔽手机,喷辣椒水,扔催泪弹,以及破坏水坝等非法行为。屏蔽手机的行为首先侵犯了《宪法》保护的通讯自由和表达自由,使手机用户在危难时刻无法向外传输求救信息,同时掩盖当地政府的非法行为,也触犯了《刑法》的“破坏公用电信设施罪”。喷辣椒水和扔催泪弹的行为,只有警察在得到授权的情况下,在公共领域中也只能谨慎实施。而被雇强拆人员首先不是警察,是私人部门人员,就没有权力使用这样的“武器”。况且他们是在进犯瓦窑小区时使用,已经进入到了小区业主的私人领地,就变成了一种非法攻击他人的行为。而破坏水坝就触犯了“决水罪”,根据《刑法》第114条,“处三年以上十年以下有期徒刑。”总之,这两起强拆事件,尤其是涞水县的强拆,采取了更多的违法行为,在强拆史中登峰造极。

喷辣椒水

他们为什么敢于采取这么多的违法行为呢?是否有上级行政部门给的“尚方宝剑”,而不怕违法呢?我原来也这样猜想。不过我最近网上看到一个有关“全国违建别墅电视电话会议”的记录,不知真假,如果属实,发现也不尽如此。虽然,我对这个“电话会议”的前提是持否定态度的。整个会议的主旨, 即“整治违建别墅”就是一个有问题的行政目标。别墅作为一种住宅形式,不应该被“整治”。尤其是在中国,“别墅”一词颇有歧义。望文生义,别墅就是一种豪宅,虽然豪宅也要保护,但在许多民粹主义者的眼中,豪宅被拆至少不令人同情。然而,中文的“别墅”多是指城里人在乡间的房子,这就是普通住宅的一种,对应于英文的house。尤其是在今天城里地价腾贵和私家汽车已经普及的情况下,到郊区购置“别墅”,是一种避开高房价、又不至生活不便、又能住得体面的形式。因而“整治别墅”所暗示的打击豪强或贪官的含义,显然掩盖了别墅业主多是中产阶层甚至较低收入者的现实。

而整治别墅的主要理由是为了“保护环境”。但一个社会中的住宅有更高的价值和意义,它包含了人格权和财产权,包含了家庭亲情和文化价值。虽然有时可能与“环境”相冲突,但解决的办法,不是整治或强拆,而是在保护住宅权的前提下,开拓出新的解决办法或方式,目标是保证人居与环境的和谐相处。当然更重要的是,如果以往的别墅修建真是存在与环境冲突的问题,可以用新的规则限制增量,而不能拆毁人们已经居住了多年的住宅。后一种显然是,不说是最恶劣,也是最笨拙的解决方法。在这个“会议纪录”中,还以国务院2004年的一个通知作为评判是否“违建”的标准,是把行政部门的文件放在了法律之上,也是行政官员们不能区分政府文件和法律敦高孰低一个问题。然而,在这一“会议记录”中也有一些值得肯定,并可用来减少目前非法强拆运动的破坏性。

例如,第一,是陆昊先生和韩正先生对“违建别墅”的定义。如果把陆昊和韩正两人的定义放在一起,范围是很窄的,一是“对生态环境破坏大”,二是“实体性违法和程序性违法交织”,并且又是2004年以后建的。根据这个“违建别墅”定义,瓦窑别墅区和山水醉小区都不够格。根据法理,若想证明这两个地方“对生态环境破坏大”,主张他们是“违建”的涞水县和昌平区政府负有举证责任。

据资料,瓦窑别墅区所在地区原是山荒地,地质构造为安山玢岩、泥灰岩。如果现状比当初的山荒地要好,就谈不上“破坏”。我们在网上没有找到昌平法院《限期拆除公告》中提到的“2012年昌执字第25号行政裁定书”,以及相关的“京国土(昌)分局罚字(2011)第58号处罚书”,不知瓦窑别墅区怎么“破坏”了生态环境。但从这两份文件没有公开来看,对于瓦窑别墅区的“违建”认定,政府方面至少没有尽到举证责任。我们仅在昌平区自然资源和规划分局给瓦窑居民的回信中,看到它暗示瓦窑村在《北京城市总体规划(2016年-2035年)》被划入“生态控制区”。然而在此之前的规划中,这里却是“有条件建设用地”。这种规划的更改不仅违反了《城乡规划法》要征求专家和公众意见的规定(第26条),而且将已经有大量住宅的地区划入“生态控制区”,显然包含恶意。更何况,“法不溯及既往”。

山水醉小区所在的野三坡景区,有山有水,山水醉也因此得名,业主也因此而买房。人居与环境是如此互相促进和相得益彰的。在4月21日的《限期拆除告知书》中,野三坡管理委员会没有援引任何法律条文,没有举出任何违法证据,只是独断霸道地说“位于涞水县三坡镇下庄村、都衙村的‘山水醉’违建别墅将予以拆除。”它甚至不具备合法性的形式。而我们在涞水县政府及其自然资源与规划局的网站上也没有看到任何与“山水醉”有关的文字,也就是说,它并没有举证,何来“对生态环境破坏大”的认定?

山水醉告知书

再看“实质性违法与程序性违法交织”。所谓“程序性违法”就是没有遵守建造房屋和购销房屋的法律程序。在市场经济中,商品性住房通过购买获得,其法律程序就是与卖方签订合约,并履行合约义务,交足购房款,对方交付房屋,即应被视为履行了合法程序。如果房屋出售方在建造房屋时需要购买相关资源,如土地,也要履行法律正当程序,向土地卖方支付款项,并确保购买的土地没有被法律禁止建造房屋。从这个意义上讲,瓦窑别墅区和山水醉小区的业主显然都是履行了合法手续。当然,“电话会议”记录所指“程序性违法”更侧重于土地使用的合法程序,但我们也没有看到政府方面的举证。并且若有瑕疵,也并非业主的责任,而是要由房屋建造者-出售者履行。至于山水醉小区,则是所谓“五证齐全”,就更不存在“程序性违法”了。

所谓“实质性违法”,是指该违法行为造成了坏的结果。在这里,就与“对生态环境破坏大”重叠。事实是,瓦窑别墅区形成和发展以后,业主们通过艰辛努力和引进技术,改善了当地生态环境(瓦窑文化创意产业集聚区全体加盟人,2018)。根据前面的讨论,由于涞水县政府和昌平区政府并没有举证,且没有一个质证过程,也就不能认定山水醉小区和瓦窑别墅区“实质性违法”。在这里也应看到,陆昊的定义是说,如果同时出现了“程序性违法”和“实质性违法”,即“程序性违法”和“对生态环境破坏大”,才构成应该“整治”、甚至最严厉的整治手段——强拆的前提。如果只有“实质性违法”或“对生态环境破坏大”,但并没有“程序性违法”,是不应该对行为者进行处罚的,但应该考虑进行补救,如对有污染水源危险的建筑的排水要整改,以保证不会污染水源。如果建筑的外观对景区造成损害,也可要求改变建筑外观。如果实在需要更改建筑的位置,由于原来的位置是政府同意的,所以也要由政府补偿另一处类似位置的土地。

如果只是“程序性违法”而并无“实质性违法”,即没有“对生态环境破坏大”,意思是说,该建筑的建造并没有给当事人,邻居和社会带来损害,也不应加以“整治”甚至“强拆”。陆昊也强调,“对程序性违规问题, 根据取得的审批手续和实际情况, …… 分类处理。”如果一个建筑带来了好的结果,就是符合自然法的,不符合的所谓“法律程序”只是一种人造法,它必然低于自然法。在这时,为了维护现在的法律体系,应对程序性违法提出警告、批评,并责成补全法律手续,但绝没有任何理由要“整治”和“强拆”。在更长的时间里,还可以对不合理的“法律程序”加以改革。如同在整个改革开放期间,改革措施往往不符合当时的法律程序,但由于改革开放带来了好的结果,所以并不会追究改革时的“程序性违法”,但可能在以后的立法和修法过程中逐渐改变《宪法》和法律。

只有在“实质性违法”和“程序性违法”同时存在的情况下,才应认定“违建”,且考虑“整治”,但仍不一定要“强拆”。因为房屋究竟是贵重的财产,并且构成了居住者生存的重要条件,应该是能不拆就不拆,即使非拆不可,也要在拆除之前安置好原居住者。在强拆之外,还有很多惩罚手段和弥补措施。在此基础上,再用韩正的定义,即2004年“国务院通知”之后的别墅,则需要整治的违建别墅少而又少,应在万分之一以下,而应该强拆的应只是极个别情况。

“全国违建别墅电视电话会议”记录可资借鉴的第二个地方是,陆昊强调“保障他们的诉讼权利。”“他们”即被威胁强拆的业主们。从而,即使是个别地方政府为了政绩竞赛和贪图利益而不当地扩展所谓“违建别墅”的认定范围,也还有法律上的约束减少甚至完全消除强拆。山水醉业主只是在4月21日被告知要被强拆,根据《行政强制法》,他们有权利进行行政复议和行政诉讼,且行政诉讼的有效期为6个月,即在10月20日之前,如果他们提起了行政诉讼,就不能强拆。显然,河北涞水县政府于6月28日就进犯山水醉小区,远远没有到达行政诉讼的有效期,就不可能是合法强拆。2012年昌平法院认定瓦别墅是违建并要拆除的《行政裁定书》,只是发给别墅的建筑销售者瓦窑村,并没有通知有着重大利益关联的业主,因而他们无从或较难进行有效法律反应,也可被视为司法过程没有完成,因而6月29日昌平区出动警察和强拆人员对瓦窑的攻击也是非法的。

“全国违建别墅电视电话会议”记录中,陆昊还提出,“该政府承担的责任不能简单地推给市场主体和个人,该补偿的要合理补偿。”如果遵循这一原则,即使地方政府闯过了“违建别墅”认定,又绕开当事人法律救济的正当程序,也应在对善意第三人进行补偿后,才能进行强拆。所谓“善意第三人”,就是在交易过程中没有任何过错,只是善意地认为卖方销售的产品是合法的,然而如果对方的产品存在法律问题,如是一辆车是偷来的,在原所有者追回时,不应损害现购买者这个善意第三人。然而在非法强拆的几乎所有案例中,却都是以损害住宅购买者为结果的。因为如果真是“违建别墅”,建造者一般是当地村庄与开发商的合作,业主只是购买者,如果政府宣布该建筑“违法”,也是建造和销售者在获取或使用土地方面的违法,销售时多有当地政府站台推广,业主在购买时更不会知道该产品有什么非法之处,因而是绝对的善意第三人。

所以,即使退一万步认定是“违建”,根据法理,善意第三人“在取得动产或不动产的所有权以后,原所有人不得要求受让人返还财产,而只能请求转让人(占有人)赔偿损失。”撇开各种法律约束,一个政府机构强拆一处住宅的合法权力,可以分解成三个步骤。第一是宣布住宅所有权是非法的,第二将该产权转移到自己名下,第三是将其拆除。这就相当于政府机构要先变成 “原所有人”。然而根据对善意第三人的保护,原所有人“不得要求受让人(业主)返还财产”,只能请求转让人(出售者)赔偿损失。既然不能要求“返还”,业主的房屋产权仍是合法的。政府只有将该建筑置于自己的产权之下,才可能自行拆除该建筑,也就是政府不能拆别人拥有产权的房子。它只能“请求”原建筑者及出售者向善意第三人“赔偿损失”,并将该房屋产权转到自己名下之后,才能予以拆除。

所谓“赔偿损失”,不是仅指“按市场价值补偿”,因为某一商品的市场价格是在边际上形成的,即在供求均衡数量之内的出价最低的人决定的,因而凡是在现有市场价格下并不想出售自己房子的人,一定会对自己住宅的估值高于市场价格。尤其是居住和经营了多年的住宅,在里面凝聚了家庭亲情,珍藏了美好回忆,沉淀了庭院匠心,培育了社区文化,因而是数倍、数十倍于市场价格。正如美国法官波斯纳所说,“所有权人由于拆迁成本和对其财产具有的情感或特殊需要,对其财产赋予的价值往往会大于市场价格。……如果政府征收他们财产而仅仅给予他们市场价格的补偿,这些人就会感到受到伤害。”所以只有在为“公共用途”时,“公平市场价格才是公平的补偿。”(转引自张利宾,2007)如果不是,赔偿要高于市场价格。

然而,在现实中,昌平瓦窑别墅的出售者无力或不愿赔偿。实际上,宣布瓦窑别墅是“违建”的基层政府,就是当初出售别墅时站台的政府部门。瓦窑别墅是昌平区政府2003年就启动的项目,于2009年被昌平区认定为“文化创意产业集聚区”,区政府为流村镇政府提供了基础设施的配套资金,在开盘时由时任区长的金树东站台推销,出售者和政府即使不是一体的,也是有着千丝万缕的联系。因而即使假定瓦窑别墅是“违建”,其“原所有人”即政府向非法“转让人”即出售者“请求赔偿”,就是流村镇政府自己向自己“请求赔偿”,完全与瓦窑别墅的业主没有关系,他们作为善意第三人受到法律保护。如果政府偏要强拆瓦窑别墅,就必须事先作充分赔偿。即使在强拆的第二天进行赔偿都是违法的,因为这样就损害了善意第三人。

瓦窑文创聚集区认定

问题是,既然按照陆韩对“违建别墅”的定义,“保障”当事人的“诉讼权利”,“保障他们的合法权益”,“该补偿的要合理补偿”,再根据情况最后决定是否强拆,应强拆的只应是极个别情况。最近一段时间被非法强拆的青岛涵碧楼,昌平鳌山国际,半山云居,童话山庄,欧北小木屋 ,涞水山水醉,瓦窑别墅区,等等,几乎都不会被认定为“违建”,不会在司法程序没有完成之前被强拆,也不会在业主作为善意第三人没有得到完全补偿前被强拆。但事实上它们被非法强拆了,为什么?我们注意一下在“全国违建别墅电视电话会议”记录中,陆昊说,“给地方留下政策空间”,“不能一刀切”。这似乎是一个很好的原则。 这就是地方政府在“整治违建别墅”上有自由裁量权,可以有很大空间把握分寸。这本是好事,可以从本地区的长远利益出发,缓和上面指令的冲击,在经济萧瑟和疫情肆孽的情况下,保护本地民众的利益,稳定本地经济的发展。然而,我们看到的结果却大相径庭。这是为什么?

这是因为,一件事情,无论好坏,只要是作为政府的任务,就必然作为地方政府的一项政绩,即使是不公开考核,也是官员晋升时的一项被考虑的因素。因而,地方政府就会想尽办法争取作出“政绩”,而他们最擅长的,就是利用政府具有优势的功能和资源,这主要就是暴力上的优势。最极端的暴力,就是强拆。尽管许多时候并不表现为直接的暴力,但无论是说服还是威胁,都会或多或少的借用暴力作为后盾产生影响。当当事人被官府胁迫,其结果就会比自愿的行为要差。例如北宋王安石推行的青苗法,本意是在青黄不接之际接济穷人,但一旦这作为地方官员的政绩,他们就不择手段强迫穷人借款,富人担保,最后穷人还不起款,担保的富人也破产了。如果地方官员考虑的不仅是“政绩”,而且是“政治”,其恶劣性质就要加一个“更”字,因为这不仅意味着要用“政绩”博得赏识,而且意味着要用“过头执行”的行动向上“表忠心”,以获额外机会。

在今天山东,合村并居也闹得农民境况恶化,民不聊生,竟也有人说是“好心办坏事”。如上所述,就算是“好心”,也必然“办坏事”。因为农村的城镇化应以市场的形式进行,即农民个人可以依据他们的成本收益计算,决定是否将家庭居住地转移到别处,只要农村的房子可以自由买卖,只要民众可以自由迁徙和定居,只要时间足够长,这一过程就会显现出结果,正如改革开放四十年来中国大陆所出现的城镇化过程一样。而政府,正如没有能力制定一个比市场配置更好的生产计划一样,也没有能力发现土地在空间的最佳配置,所以政府官员推行合村并居,就是一种“致命的自负”。更何况,山东的官员们也没有那么纯洁。有分析说,他们的目的是想获得出售建设用地指标的收益(贺雪峰,2020)。实际上,如果腾出土地可以卖出建设用地指标,其获益者也不应是政府,而是土地所有者——农民。政府这样做实际上是违法的,是对农民土地利益的抢夺。

“政绩竞赛”显然是一个重要动因。在地方政府的“政策空间”中,就可能有很大动力向恶的方向,而不是善的方向倾斜。将万分之一作为合理比率,北京市政府公开宣称2020年“计划拆违腾退土地4000公顷以上”(北京市发展与改革委员会,2020),即40平方公里,约为北京建成区面积1485平方公里的2.8%;要注意的是,这还仅是一年的强拆计划。如果从2013年算起,到2019年已经强拆了约190平方公里(耿诺,2017;《北京晚报》,2018;张楠 张骜,2019)。因而总体来讲,北京计划的“拆违”面积约为建成区总面积的15.5%。事先将强拆建筑面积做成“计划”,本身就违反了陆韩关于“违建别墅”的定义,是万分之一估计的1550倍。更有孙立平教授指出,北京某区长向他抱怨,他某年的任务就是拆掉100万平方米的房屋,“不管拆哪,只要拆足了100万平方米,区长就接着当,否则就请能拆的当。”这明显地说明,中央政府给地方政府的“政策空间”已经变成了以“强拆面积”为数量指标的“政绩竞赛”的向恶空间。

当然还有比山东政府想卖建设用地指标以自肥更直接和露骨的利益动机。如在2017年北京大兴西红门镇强拆大量房屋,造成了震惊中外的“驱赶外来居民”事件。其直接理由是城市整顿和北京“减量发展”,实际上是镇政府借此直接抢夺农村集体的土地。当时西红门镇是北京仅有的一个“农村集体土地入市”的试点,而“农村集体”主要是以村或自然村为单位的集体组织概念,但因西红门镇紧靠北京城区,土地市场价值极高,这不能不引起镇政府的垂涎。在北京北部郊区的强拆,也有明显的抢地利益动机。例如北京昌平区北七家地区土地市场价值很高,但2020年政府只以每亩20万元支付征地赔偿,而就同在北七家镇,2018年挂牌出售的一块土地价格高达每亩3777万元(北京市自然资源与规划委员会,2018),差价百倍以上。昌平区在北京的地位很特殊,正是因为它紧靠朝阳区和海淀区,上风上水是北京的传统,城郊化很自然伸展到昌平地区。因而昌平的人口从2000年到2017年翻了一番多,土地价格也迅猛增长。所以很多10~20年前建的居民小区,地价早已今非昔比。这也许是昌平区在北京市内非法强拆最多,手段最为恶劣的原因之一。

问题是,按照“保障诉讼权利”和“保障合法权益”的原则,强拆应该少而又少,为什么非法强拆在北京等地却如此猖獗呢?只要我们看一看这些行政上级的口气,就知道这样的说法是一种没有强制性的要求,是一种单方面的自律,这只能存乎地方官员一心。如果他们并无此“心”,并不会有什么惩罚,业主们的合法权益和诉讼权利就无法保障。于是法律保障就大折扣。他们之所以这样说,是因为第一,他们在表面上要做得“政治正确”,一旦出现问题,他们可以将此话作为逃避责任的盾牌;第二,作为行政官员,他们自己也不希望受到宪法和法律的限制,如果他们因地方政府违法而进行惩罚,也就等于承认宪法和法律对自己有约束;第三,行政官员们也可能很希望扩大强拆范围,只是不想承担直接责任,所以他们纵容地方官员违法,而不会真的对他们的违法行为进行惩罚。

当然,既然说“政策空间”是地方政府的自由裁量空间,也就意味着不同地方政府因个性不同而更善意或更恶意,也会有不同结果。我们也看到,确实有些地方在非法强拆方面表现得更为突出。一般而言,除了道德的考量,强拆与智慧成反比。越是愚蠢,越倾向于非法强拆,强拆的范围就越大,强拆的手段越恶劣。这是因为,动用暴力是一种最简单的方法,如果恰巧手中握有公共暴力,傻子也会用。因为除了使用暴力,他就不知道有什么其它方法。而要在公共治理和政治结构中协调互相冲突的利益,提出和平解决方案,则需要智慧。第二,越是缺乏知识,就越会只看到眼前的利益,而忽视长远的利益。那些强拆最卖力的地方官员,只看到迎合当下“上意”可能会加官进爵,而看不到这样做只是突显了自己的工具价值,并不会被尊重,一旦出现问题,就更有可能被当作替罪羊;第三,这种人也缺乏视野,他不知道他为了媚上而严重损害公民权利,将会是他的终生噩梦。

所以说,我们一方面肯定在“全国违建别墅电视电话会议”记录中,尚有一些值得借用以阻遏非法强拆的地方,又要指出,所有这些值得肯定的地方在实际中都没有发挥作用。从根本上说,一个政府,本来就不应该把拆除所谓“违建别墅”作为政府任务,更不应开这样一个会。如果真有“违建别墅”,只作为司法个案,由相关地方的自然资源管理部门提起诉讼即可。只要政府就一件事开展一个运动,就必然会导致恶劣的结果。这是因为在一个社会中,政府的规模和能量太大,一旦启动,就必然打破由市场形成的均衡,结果就是坏的。电视剧《清平乐》中说宋仁宗曾好心地光顾一个蜜饯铺,结果由于其他人竞相仿效,使蜜饯铺的原料腾贵,导致破产。尽管在政府发动的运动中,经常强调“注意不要过头”,强调要“自愿”,都无济于事。当初王安石的青苗法出现问题,宋朝廷多次强调不能强迫百姓借款,却仍然止不住这种倾向。苏轼批评说,“青苗不许抑配之说,亦是空文。”

在近几十年的历史中也是如此。在上世纪50年代的农业集体化过程中,农民入社原则上都是“自愿”,但实际上是被迫的。莫言的小说《生死疲劳》生动地描述了这一情景。如果地方官员看到毛期待着到1955年成立100万个合作社,他们会等待农民“自愿”吗?因而,如果政府把一件事当任务,又说让民众“自愿”,实际上是自欺欺人。这次山东“合村并居”运动,经传媒曝光,学者批判,山东省领导人很快出来叫停,并重申“尊重农民意愿”。其实这又是一次“自愿”。据一位对山东十分了解的企业家说,他本来对暂停“合村并居”很高兴,后来“问了山东的其他朋友,才知道,实际上并没有停止‘拆村并居’行动。”(卢欥锟,2020)因而,若真想停止这种打着“合村并居”旗号强拆的政府行为,只有全面停止合村并居。政府回到它的本分,提供安全,公正,秩序的制度环境,让市场发挥作用。

当然,说“给地方政府的政策空间”,还让我们看清楚一件事情,这就是具体地区的非法强拆行为是当地政府直接造成的,它要负主要法律责任。原来我只是在理论上强调地方政府,尤其是区县一级的党政一把手对非法强拆负有法律责任,我曾对中共怀柔区委书记戴彬彬强调,“在怀柔区,若有一块砖被非法强拆,一个居民被强拆者碰掉一根毫毛,就一定是你的法律责任。”现在这一假设更有了实际依据。既然“全国违建别墅电视电话会议”在一方面提出,要“依法依规”,要“保障他们的诉讼权利”,“保障合法权益”,“该补偿的要合理补偿”,另一方面又说“要给地方政府政策空间”,这就意味着,凡是严重偏离前面所说原则的强拆行为,都是该地方政府在“政策空间”中自主选择的,这些行为不仅违反宪法和法律,而且也违背上级行政部门的要求,因而这些地区的一把手在实际上也就该承担非法强拆的法律责任。

那么,这样的问题怎样解决呢?中央政府提出一个不当的政府目标,又只习惯提出单方面的约束,建议下属尊重宪法和法律,而地方政府为了政绩竞赛和土地财政而无视宪法和法律,中央政府又不加惩罚,问题似乎无解。正因无解,也才有解。所谓“无解”,就是涞水县政府和昌平区政府的非法强拆现在似乎无制度约束,所谓“有解”,就是它们终会遇到约束,这就是被强拆民众的反抗。当涞水县强拆队伍向山水醉小区进犯时,他们遇到了抵抗。有的业主在抵抗中受伤,有的人被非法绑架,警察等强拆队伍最终冲了进来。当昌平区的强拆队伍向瓦窑村进犯时,遇到了更强烈的抵抗。警察和受雇强拆人员拿出辣椒水向抵抗者喷射,扔出催泪弹,抵抗者们用屎包回击,有的还用喷雾器射向进犯者。双方僵持了相当一段时间,瓦窑最终还是被攻陷。虽然强拆者们在两个攻击中都取得了“胜利”,但强拆者们不仅在进犯的道路上遭遇了业主们用躯体的阻拦,而且强拆者背后的人也收到了家园保卫者的强烈信号:这是我的合法住宅,这是我的家园,请离开!

强拆者的“胜利”只是凭借了暂时的优势,这就是窃取的政府名义,滥用的警察力量和行政资源,十倍于抵抗者的人数,更厉害的“武器”。但这是一支毫无斗志,羞于露面,不敢正视的队伍。通过视频我们看到在路口,抵抗者们对着警察高喊“滚回去”,一个官员模样的人被业主怒骂时背过身去,也刻意不让别人拍摄到自己的脸部。而那些强拆人员,大多数是被骗来的,只知道一天给多少钱。其中有多个未成年人,被保安公司临时雇用,扣下身份证,两个月不发工资。据说进犯瓦窑时招募了800临时人员,知道真相后跑了300多人。自始至终,那个承担最大法律责任的人一直躲在幕后。

这说明,即使凭直觉,也能感受这一强拆行为的非法性。如果梳理一下,这两起强拆行为的非法性在于:

  • 在“违建”认定上,两地政府都没有给出“对生态环境破坏大”的证据,即使有也没有在网上公示;
  • 两地政府也没有给出山水醉小区和瓦窑别墅区业主在程序上的违法之处;惩罚程序上正当的公民,就等于它们自己在违反法律程序;
  • 山水醉小区和瓦窑别墅区业主作为善意第三人,没有得到合理赔偿;
  • 在张贴《限期拆除告知书》之前,没有给予当事人“陈述权”和“申辩权”(《行政强制法》第8条);在瓦窑一些别墅区,甚至没有张贴《限期拆除告知书》,就进行强拆;
  • 在当事人提起行政复议或行政诉讼后,或行政诉讼有效期没有到期之前,违反《行政强制法》第44条对山水醉小区和瓦窑别墅区进行强拆;
  • 在强拆中动用警察,违反了《警察法》的警察要“拥护宪法”(第26条),不得“非法剥夺、限制他人人身自由,非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所”和不得“殴打他人或者唆使他人打人”(第22条)的规定;也违反了国务院的警察不得介入强拆的禁令;
  • 雇用强拆人员参与强拆,违反了《预算法》关于财政支出范围的规定((第27条,第93条);
  • 受雇强拆人员在与业主的冲突中,拉走一些业主,剥夺他们的人身自由,是非法的绑架行为(《刑法》第239条);
  • 警察和受雇强拆人员在与业主的冲突使用钢叉,辣椒水,催泪弹等器物,是对业主人身的严重侵犯,触犯《刑法》的“故意伤害罪”(第234条);
  • 强拆者在强拆之前和过程中,违法《行政强制法》,对瓦窑别墅区和山水醉小区停水停电(第43条第2款);
  • 强拆者屏蔽手机、局部断网,触犯了《刑法》 “破坏公用电信设施罪”(第124条);
  • 在山水醉的强拆者还破坏了相邻的大坝,触犯《刑法》的 “决水罪”(第114条);
  • 强拆者封锁小区,限制出入,触犯了《刑法》的“非法拘禁罪”(第238条)。
  • 最重要的,是这两起强拆都严重侵犯了两地业主的人身自由、住宅权和财产权等宪法权利。

总体且狭义而言,涞水县强拆山水醉小区,昌平区强拆瓦窑别墅区,就是在“滥用公权大规模严重侵犯财产权”。我在4月3日给戴彬彬的信中解释说,“ ‘滥用公权’是指将政府的行政力量,包括公共暴力资源用于违反宪法和法律、侵犯公民宪法权利的行为和目的。”从上述列举的14条来看,此两起强拆从“违建”认定,行政行为程序,到强拆行为,都是违宪非法的,因而必定是“滥用公权”进行的犯罪行为。这些行为显然也不符合“全国违建别墅电视电话会议”的要求,“依法依规”,“保障合法权益”,“保障他们的诉讼权利”,“该补偿的要合理补偿”。按照常理,昌平区和涞水县的对强拆负有法律责任的人,要在法律处罚之前,受到行政处罚。即使对我上述14条有不同看法,至少要先停止强拆行动,对这两起非法强拆事件进行调查,并根据调查结果给予处罚。否则中央政府就无权威可言,地方政府无法无天的现象就无从制止。

既然政府不保护产权反而侵害,山水醉和瓦窑业主的抗拆行动就是正义的,就是正当防卫,就是为使“本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行中的不法侵害,而采取的制止不法侵害的行为”(《刑法》第20条)。在这之上,就是自然法,就是每个人保卫自己的自由、财产和生命的本能和自然权利。然而我们在视频中看到,昌平法院用高音喇叭声称,业主们对他们的反抗是“妨碍公务”,后又听说瓦窑被绑架的业主要被以“妨碍公务”处罚。如果将警察力量用于违反宪法和法律的目的,就显然不是什么“公务”,将滥用公权的行为说成“公务”就是对“公务”的侮辱。他们这样做,就是因为侵害公民的一项权利而进一步侵害他们的另一项权利,企图让被侵害者不再说话。这两地政府之所以能这样做,并不表明他们就合法了,只能表明他们暂时有滥用公权侵害公民宪法权利、且不会即刻受到惩罚的技术能力和财务能力,而这种能力原本是公民暂时委托它使用的。它用来对付公民,就是非法使用。这一判断不会是暂时的,只要环境适宜,宪法和法律就会起作用。

从“全国违建别墅电视电话会议”记录来看,这种结果也不是中央政府的期待。如果它坚持中共18届四中全会提出的法治化道路,如果它真的像他们所说的那样,希望保护业主们的“合法权益”,“保障他们的诉讼权利”,却一时没有什么办法加以约束,我倒建议从保护山水醉和瓦窑业主们的“诉讼权利”开始。这不仅是他们不服“违建”认定,进行的行政复议和行政诉讼,要能切实得到受理,对干预法院受理的行政官员和部门加以惩罚;也包括业主们对两起非法强拆事件过程中的任何一项当地政府违法行为进行诉讼,包括那些触犯《刑法》的行为,如破坏公共通讯设施罪,非法拘禁罪,决水罪,等等,而诉讼对象则是实际的法律责任人,即这些地方政府的党政一把手,实现“电话会议”的要求就会很快见效。因为他们在强拆房屋,还在强拆这个国家的法治体系。

真正有效的制度是利益冲突的人群之间的均衡,它最终要靠对侵犯权利的行为加以对抗来实现。产权制度在世界上已经存在了几千年,它是民众世世代代互动磨合的结果。改革开放是在计划经济的背景下开始的,它所参照的是美国等西方国家的制度,中国的台湾、香港的经验,以及传统中国固有的产权制度遗产。这些产权制度本身就是“义者利之和”,是多方利益长期互动形成的制度均衡。改革开放之初的执政者明智接受了以产权制度为基础的市场制度,并把它作为配置资源的决定性机制。由于在计划经济时期,民众原来固有的权利被剥夺殆尽,所以改革开放的过程就是以“放开”和“允许”为特征,表现为对公民权利的归还。但这种情形在短期内会被误解为政府对公民的恩赐。今天的官员已经不记得改革开放之初政府对产权制度的尊重,他们认为单方面“放开”和“允许”的权利,也可以“收回”和“限制”。这实际上造成了一种“无产权”状态。

而作为公民,也有类似的误解,一些人把自己在市场制度下境况改善归功于“党的政策好”,而没有想过,一旦自己的权利被“收回”和“限制”,将会是什么样子。当非法强拆降临到自己头上,他们才恍然大悟,发现没有法治保证的权利来得快,也会消失。而法治不仅是一组宪法和法律的条文,而且需要公民的身体力行,即在他们权利受到侵害时挺身而出,激活宪法和法律,保卫自己的权利。最近瓦窑和山水醉业主以宪法为旗帜保卫家园的行动将会是一个重要时间节点,标志着人们意识到,权利不是单方面给予的、而是保卫出来的。瓦窑和山水醉业主的行动是形成更坚实的产权制度,使法治落到实处的伟大行动。他们为此做出的牺牲是可歌可泣的。我也希望当政者能够认识到这一点,如果建设“法治国家,法治政府和法治社会”的口号是真诚的,就应看到公民捍卫自己权利的力量正是法治化所必需借重的力量,而跳出行政官员利益集团的狭隘视野,以超越的立场对违宪非法强拆者施以公正惩罚,将会使这个承诺有望兑现。

参考文献

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《山水有话说》,“SOS:紧急呼救|山水醉小区业主仍在失联中”,2020年6月28日。
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瓦窑文化创意产业集聚区全体加盟人,“就昌平区瓦窑文化创意产业集聚区的治理与完善致北京市委市政府领导的一封信”,2018年12月18日。
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张楠 张骜,“2019北京两会·报告解读:拆违腾退年度目标4000公顷”,《北京晚报》,2019年1月14日。

2020年7月8日于忘言山房

【忘言山房】为村民封锁雅园“叫好” |盛洪

雅园位置

前些日子,6月10日,在《国际财经网》上看到一篇题为“疫情防控已降级,我们却被限制了自由”的文章,是说在北京疫情防控降到三级时,雅园小区却被附近村民封锁,不许出入,不由得对这种公然侵犯人身自由的行为很是愤怒。据说这种情况持续到了今天。然而,作为一个倾向于看到杯子里有半杯水的人来说,这里面也包含了一些积极因素。

雅园是一个位于北京市怀柔区桥梓镇的城郊社区,距离怀柔水库不远。我听说雅园早在2009年就被法院判决为“违章建筑”,但业主们不服并上诉,但他们的上诉迟迟不被受理。我并不清楚雅园被判“违建”的具体细节,但从法律程序上看,这相当于有关“违建”认定的司法程序还没有走完。根据《行政强制法》第44条,当被行政机关宣布为“违章建筑”后,只有在当事人没有提起行政复议或行政诉讼、也不自行拆除的情况下,行政机关在得到法院同意后才能强拆。这显然包含了这样的意思,即当事人提起的行政复议或行政诉讼,经过一系列法律正当程序,最终判定当事人败诉后,行政机关才能在法院同意下强拆。雅园显然还没有到达这一状态,因为上诉程序还未展开,因而根据法律它不能被强拆。

实际上,被强拆的大多数房屋都没有走完这一司法过程,有的甚至还没有开始就被强拆了。例如青岛的涵碧楼,就是在被告知的第二天被强拆了。非法强拆不仅指被强拆的建筑是合法的,却被行政机关诬为“非法”;而且其强拆过程也是非法的。例如前几天看到了不少非法强拆行为的视频,其中有6月11日河北野三坡山水醉的居民安装电动铁门时,当地公安局竟出动了7~8个警察企图干预,并想抢走铁门。山水醉小区是一个办理了所有法律手续的别墅区,4月21日当地政府硬说它是“违建”,其理由是“当时合法,现在不符合规划”,已被全国笑掉了大牙,山水醉小区也被全国关注。现在当地政府又动用警察来破坏业主们的维权,更适用相关的《国务院紧急通知》,“对随意动用公安民警参与强制征地拆迁造成严重后果的,要严肃追究有关党政领导的责任。”

在《山水有话说》公号的一篇文章(2020)中,列举了若干法律条款来说明警察的这次行为是非法的,其中《警察法》第22条和《刑法》第245条最为贴切。前者是说,“人民警察不得有下列行为:……(五)非法剥夺、限制他人人身自由,非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所。”后者是说,“非法搜查他人身体、住宅,或者非法侵入他人住宅的,处三年以下有期徒刑或者拘役。司法工作人员滥用职权,犯前款罪的,从重处罚。”非法搜查尚且不可,非法抢夺居民社区的防护设施就更是犯罪行为。而这两个法条中提到的“住宅,住所或场所”,显然适用于居民社区,因为社区内土地产权(含使用权)属于业主们共同所有,如果侵犯,就是侵犯私人领域。《刑法》给出了违反这一法律的惩罚,并强调“司法工作人员滥用职权,犯前款罪的,从重处罚。”据说,警察还是撤了,铁门最终安装上了。这说明虽然居民们手无寸铁,但宪法和法律还是有心理震慑力量。

在一段视频中,我看到在北京昌平区延寿镇,有几十个身穿黑衣的人要闯进某小区,居民们问他们是什么人,回答是“镇政府的”;再让他们出示证件,他们拒不出示,也不报出姓名,却说可以报警。他们虽然态度蛮横,却也反映了他们的心虚。首先既然是镇政府的人,并且理直气壮地要强拆“违建”,最正常的作法就是镇政府的领导人带队到强拆现场,亮明身份,并出示法院强拆裁决。然而他们正如我在给中共怀柔区委书记戴彬彬写信时所形容的那样,是“躲在办公室里以政府名义遥控前方强拆人员的懦夫。”他们怕什么?他们并不怕被强拆居民的反抗,因为这些居民手无寸铁,他们其实是怕承担法律责任甚至只是道德谴责。然而正因这种该承担法律责任的人“隐名埋姓”,才使恶行得以通行。因为一旦发现捅了漏子或上级改变主意,他们就可把责任推到“临时工”身上。但现在这一招越来越不灵了。因为公民宪法意识和权利意识的觉醒,他们知道不是说一声“镇政府的”就有合法权力侵犯公民权利,且如果政府不阻止这些人的非法行为,在法律上它就要承担责任。

还有一点也要强调,这就是政府雇佣保安公司或拆迁公司的人进行非法强拆也是非法的。因为如果强拆不是遵循法律正当程序,在司法过程没有结束之前就强拆,就是非法行为。一个商业合约,如果是就非法行为的约定就是非法合约,就如同“雇凶杀人的合约是非法的”一样。再者,政府的财政预算是用于政府履行其正当职责的,如果这些钱是用于违反宪法和法律规定的政府职责的,就不仅是违反《宪法》而滥用公权,而且是违反了《预算法》。其第27条规定了财政支出范围,包括“一般公共预算支出按照其功能分类,包括一般公共服务支出,外交、公共安全、国防支出,农业、环境保护支出,教育、科技、文化、卫生、体育支出,社会保障及就业支出和其他支出。”其中没有强拆支出,而“其它支出”显然是指符合宪法原则的暂不能罗列的支出,不可能包括违反宪法的强拆支出。而“违反本法规定,改变预算支出用途的”(第93条)和“违反规定扩大开支范围、提高开支标准的”(第95条),都要受到严厉惩罚。

再回到怀柔雅园被附近村民封锁的事情上来。当雅园居民问村委会书记凭什么限制他们的进出时,回答是“村民自治”。从积极的角度看,这是什么意思呢?第一,村民不是警察,所以不存在警察介入强拆的问题;第二,村民也不是保安公司或拆迁公司人员,所以也不存在政府违反《预算法》花钱雇人强拆;第三,“村民自治”意味着这只是村民自己的意愿,而不是镇政府命令或指使的,因而也没有政府工作人员违法的嫌疑。这不正说明,该镇政府很懂得宪法和法律,不愿以身试法,但又不能不执行上级的命令,所以暗中撺掇村民封锁雅园,或者可能掏钱以村的名义雇人封锁。如此一来,政府官员们似乎安全了,他们既没有动用警察介入强拆,也没有滥用财政资金雇佣人员进行非法行动。在某种意义上来讲,这反映了在中国大陆,不仅公民的宪法意识和权利意识在觉醒,政府官员的宪法意识和权利意识也在提升,反而是值得肯定和赞赏的。

实际上,这不是一种偶然出现的现象。从中国大陆的总体来看,这种现象普遍存在。那种在非法强拆中凶神恶煞和不可一世的态度,在政府的网站上是看不到的。从国务院的网站,到北京市政府的网站,都没有所谓“大规模拆违”的政府政策或指令;在怀柔区政府的网站,河北涞水县政府的网站,我们也看不到它们似乎强力推行的非法强拆的影子;即使是非法强拆最严重的昌平区政府网站,也看不到它把香堂文化新村等作为重点强拆对象的信息;它已经强拆了多个城郊社区,包括鳌山国际小区,半山云居小区,童话山庄小区,欧北木屋小区,都没有作为它的政绩在网上炫耀。该网站还表扬了一位基层强拆人员,而那个对该区非法强拆“贡献”最大的人却谦逊地隐在幕后。这只能说明从中央到地方的政府都意识到了这种大规模强拆是违宪非法的,是羞于启齿的。这不是一件好事吗?有人可能会斥之为“伪善”。然而记得秦晖先生曾说,“伪善”比“伪恶”好,因为伪善意味着知道羞耻,就有可能有朝一日改恶从善。

直到今天,我们看到参与非法强拆的政府部门只是“埋头苦干”,并不能证明自己的行为是合法的或合理的。他们经常对业主的质问答非所问;遇到不能解释的时候就耍赖,既不讲法,也不讲理。如有业主说,如果是违建,你去惩罚开发商,为什么要伤害我们;官员回答说,你去找开发商要钱去,等等,这显然违反了保护“善意第三人”的民法原则。我从十多年前就开始写批判非法强拆的文章,到现在我没看到一篇严肃批判我的文章。所谓“违建”之说,我在“此心安处是吾乡”和“警惕计划经济在土地领域中借尸还魂”等文章中作了全面批判,我还在等着有人与我论战呢。而所谓 “环保”之说,更经不起辩驳。因为环境与人居并不对立,那些以“环保”的名义强拆所创造的不是“绿水青山”,而是废墟山。找遍全网,我们也看不到一篇为非法强拆辩护的理论文章。这说明,非法强拆不仅违宪非法,而且没有经济合理性和社会合理性。

非法强拆者没有理论,没有信仰,没有思想,没有正义感,没有职业自豪感。他们的行动如同僵尸,如果不是为了向上“表忠心”的话,就没有合理解释。甚至在他们声称忠诚的执政党那里,在它的领导人那里,他们的行为也是遭到谴责和唾弃的。例如在中共十八届四中全会决议中,就强调“依宪治国”,“依法行政”,“各级领导干部”“不得违法行使权力”,要“坚决查处执法犯法、违法用权等行为”,“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”习近平说,“各级领导干部”要“对宪法和法律保持敬畏之心”,“不要去行使依法不该由自己行使的权力,也不要去干预依法自己不能干预的事情”。李克强说,“有些地方政府的某些行为不好,新官不理旧账,换了一个官,过去的合同就不算了,政贵有恒,你不能把合同当废纸,对此我们是坚决制止的,而且要予以处罚。”即使是主张“阶级斗争”的理论,也只是要求重新分配财富,没有听说要摧毁财富。

实际上,长年进行非法强拆的地方官员都有深深的“道德自卑感”,只是羞于公开承认。但这会从他们的行为中暴露出来。他们的行为总有点儿偷偷摸摸,鬼鬼祟祟。他们不敢与被威胁强拆的公民当面对话,不敢直视被强拆者的眼睛。他们若想“成功地”非法强拆,就一定要调动起人性中最卑劣的部分,采取欺,骗,赖,吓,装,瞒,断,逼,趁,袭,和诛连等手段。如果不是参与非法强拆,他们也许永远也想象不到他们自己会如此卑鄙。推行非法强拆的政府部门只有一个“优势”,就是它们占据着和支配着公共资源。这些资源本来是公民委托它们保护公民权利用的。所以这一“优势”也不是优势,因为滥用这些公共资源就是违背了公民与政府最初的社会契约,即这些资源用用来保护公民权利的,将它用于侵害公民权利,就违背了最初的契约,从而是违法犯罪,强拆的结果就是最铁的罪证。这其实又是一个劣势。因为违法而不被惩罚的暂时幻象诱使他们滥用公权,不可能不被记录下来。在“终身追责”制度下,这些违法行为早晚会被清算。

当然,“村民封锁雅园”实际上是错的,甚至是犯罪。作为一部分公民是没有任何权力侵害另一部分公民的人身自由和住宅权的,一旦如此,就犯了“非法拘禁罪”。由此我们也看到,这些有了一点儿宪法和法律意识的政府官员还是很自私的。为了让自己脱罪,竟让村民们冒着犯罪的危险替自己顶罪。实际上,从经济角度看,附近村民也没有理由封锁雅园。雅园作为一个城郊社区,是北京这个特大城市城郊化的一个结果。而城郊化就是要将城市发展和积累的财富向郊区扩散。这不仅会改善到郊区定居的城里人的生活质量,更会大幅度提升郊区本地居民的收入。雅园附近的村民一定受益于雅园带来的商品和服务需求,雅园一旦被强拆,他们会遭受重大损失。村民自治所依据的原理,就是村民们根据自己的利害判断决定村庄的集体行为。封锁雅园显然不是真正的村民意愿,因而也不是真正的“村民自治”。因而,雅园附近村民的正确作法,就是要拒绝镇政府暗中要求的封锁雅园。

那么,既不能动用警察,也不能雇用保安和拆迁人员,还不能要求村民封锁,地方政府该怎样强拆?其实,这正是一个法律体系所要起的作用。因为现在的大规模非法强拆决定本身就没有经过法律正当程序,而只是个别领导人的意志,因而从程序上就是错的,也一定在实质上是错的。一些地方政府为了执行命令,也有为了通过“坚决”执行命令而媚上,就不择手段。这时,如果我们的宪法和法律能够发挥作用,就会对地方政府的错误行为加以限制,使之不能偏离和违背宪法义务,从而就起到了保护公民权利的作用。如果根据宪法和法律,使得一个地方政府不能非法强拆,就是这个社会的巨大胜利,就是法律的胜利,也是公民的胜利。从某种意义上,也是这个不得不强拆的政府的胜利。因为在法律体系约束下,它避免了一个错误。这更是正直的地方官员求之不得的,由于法律体系发挥了作用,使他们避免了做卑劣之事的耻辱,维护了他们的心理健康。

那么,如果一个地方政府认定某建筑就是“违建”,它该怎样做呢?它可以通过法律正当程序,即司法裁决。法律已经赋予被认定“违建”当事人有权提起行政复议和行政诉讼,地方政府及其上级政府就要保证他们的这项权利,这包括不能干预对行政复议或行政诉讼的受理。在复议或诉讼过程,要遵循宪法,保证过程的独立性和中立性,不能加以干预。最后,当法院裁决,尤其是裁决强拆当局败诉后,该地方政府就要接受。最近看到两个法院裁决政府强拆败诉的案例,一个是北京市第四中级法院判海淀区政府强拆违法(王才亮,2020),一是山西省高级法院判潞州区人民政府强拆违法(刘小红,2020),开了很好的头。这虽然只是在众多非法强拆案例中的极少情况,但却代表着方向。这说明《宪法》规定的“法庭独立审判”的原则终要落实下来,也说明法官们越来越看清强拆的违宪和非法性质。当然,如果经过法庭的公正裁决,认定某建筑就是“非法建筑”,地方官员再去拆迁,就不需要做那些卑劣之事了。

当然,这还不够。如果仅撤销非法强拆的决定,而不惩罚做出这一错误决定的地方官员,就无法阻止非法强拆的普遍泛滥。地方政府官员经常有一个错觉,以为自己打着“政府”的旗号,就可以做普通人做是犯法的事情。其实恰恰相反。例如限制他人人身自由就是“非法拘禁罪”,而《刑法》中有关“非法拘禁罪”的第238条规定,“国家机关工作人员利用职权犯罪的,依照规定从重处罚。”如果一个个人拆了别人的房子,就要以“严重侵犯财产权罪”加以惩罚;如果一个地方政府非法强拆了整个社区的房子,就应该以“滥用公权大规模严重侵犯财产权罪”加以惩罚,罪加两等。在《刑法》中,适用公务员的罪则就有53种,而且同一罪行,对公务员要加重惩罚。这是因为,它使用的不是自己的资源,而是公共资源,这些资源是公民们通过纳税集聚起来,用于保护公民权利的。地方政府如果用公共资源非法强拆公民的房子,就是不当使用公共资源,就是比个别人使用自己的资源犯罪更加更严重的罪行。这是一个重要的法治原则。

中国大陆要走向法治化,最重要的就是要惩罚那些敢于违抗宪法和法律的政府官员。据报道,北京市顺义区水坡艺术区被镇政府威胁强拆,在该区居住的艺术家提起了行政复议并胜诉。但镇政府却对这个行政复议结果弃之不顾,竟执意要在6月18日实施强拆(华艺之等,2020)。这违反了《行政复议法》第37条,“不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定”,应“对直接负责的主管人员……依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”另一件事发生在昌平区流村镇瓦窑小区。一个镇干部模样的人带的一群警察企图在北京疫情升级期间闯入(视频)。这也显然违反了《警察法》,将警察力量用于违反宪法目的的行为上,且蔑视警察不得“参与强制征地拆迁”的国务院《紧急通知》,无视该《通知》“要严肃追究有关党政领导的责任”的规定。在这两个事件中,他们如此嚣张,不仅是向公民炫耀自己有非法强拆的技术能力,而且是向这个国家的法律体系挑战。对于我们这个社会来说,要么依法惩罚这两起违法事件中的责任人,要么就任凭他们将《行政复议法》,《警察法》和有关非法强拆的《国务院通知》变为废纸。

对于中国大陆的法治化,我们有理由保持乐观。虽然阻力重重,皆因行政官员群体不明他们的长远利益。一个官员犯了小错,就要及时惩戒,否则就会给他们一个错误信号,让他们沿着错误的道路继续滑下去,最终会不可自拔,酿成大祸。司法不公不仅会伤害被不公平对待的人,也会伤害看来暂时占了便宜的人。人间法败坏了,自然法会发挥作用。我们看到多起被强拆者不堪欺凌,杀死强拆者的案例。如2013年的本溪张剑案(宋广辉等,2009),2016年的河北永清县的付金波案(《澎湃新闻》,2017),虽然杀死了强拆者,都只被判“防卫过当”。这已说明我国司法体系承认公民的自力救济,实施强拆者只是白白送了性命。实际上,那些对非法强拆负有法律责任的人,即使没有受到直接惩罚,也实际上受到了惩罚。我在给中共怀柔区委书记戴彬彬的信中说,“违宪非法的强拆不仅使你无法逃脱法律责任,而且在精神上也将被判无期徒刑。”因而,对于这些官员来说,对他们的惩罚也是对他们最好的呵护。如此,他们最终能够理解,法治对于他们就是最安全的环境。

参考文献

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王才亮,“最新胜诉之柝:非法强拆主体的认定”,《王才亮的学术园地》,2020年6月16日。

2020年6月20日于忘言山房

【忘言山房】侵犯权利,就是亵渎尊严 | 盛洪

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春来惊我眼,春去不留香;
惟愿春之巢,年年惹春归。

最近看到野三坡山水醉小区业主的誓词,内容如下:

我宣誓:为了捍卫宪法尊严,为了保卫共和国尊严,为了公民尊严,我愿誓死保卫家园,誓死保卫宪法。面对强盗,面对勾机,誓与家园共存亡,人在房在,决不后退半步!

感觉很振奋。这是中国大陆公民宪法意识的新的提升,把捍卫家园与公民尊严联系在了一起。为什么反对非法强拆与尊严有关呢?一般看来,《宪法》第38条规定,公民的人格尊严不受侵犯,是指精神层面的权利,是更高的要求。在最近通过的《民法典》中增加“人格权”一编,还引起不少争论。其实,“人格尊严”是最基本也是最综合的权利。表面看来,对人格尊严的侵犯是在言语上的不敬,其实仔细想想,侵犯任何一项基本权利,如财产权,都是比语言上的侵犯更会带来对人格的侮辱。例如有一件属于你的财产,如一台计算机,另一个人在没有征得你的同意的情况下就拿走了,你是否认为这只是一个财产争端,而不关乎你的尊严呢?当然不是。侵犯一个人的财产权利,就是视这个财产所有者如无物,是比语言不敬更深切的侮辱。

一台计算机尚且如此,一所住宅呢?一所花费半生心血,居住了十年有余,精心打理和经营多年的庭院,一个家庭赖以团聚的家园呢?如果有一个机构要求你在三天之内自己拆除、否则它就强拆,难道不是一种侮辱的极致吗?实际上,在法学理论中,住宅权不仅是一种财产权,也是一种人格权,被称作“住宅人格权”。这包括住宅可以为人遮风避雨,保证安全,保护家庭生活隐私和做人的体面。我们已经知道,野三坡山水醉小区是一处办理了所有法律手续的别墅区,居民们的宪法权利又被当地政府用法律文件郑重承诺保护,当涞水县政府违背承诺、撕毁合约,声言并实施强拆,就是对他们作为山水醉小区房产所有者的法律主体的无视,就是对他们对家人情感的蔑视,对他们珍视的家园价值的贬低,对他们偏爱的生活方式和文化传统的摧毁,对他们对法律和正义理解的侮辱。怎能说不是在亵渎他们的尊严呢?

根据《宪法》,中国是一个人民主权的国家。这种国家的设立没有其它目的,仅仅是公民们为了保护自己的权利而设立的。他们为此交纳赋税,以使权利能够成为得到保护和能够行使的权利。在成立国家的社会契约——《宪法》中,这些权利都被一一列举,包括人身自由,住宅权,财产权,自由表达权等等。然而如西谚所说,没有救济,就没有权利。如果只是在纸面上规定权利,而当权利受到侵犯时没有救济手段,也就等于没有权利。广义地讲,公民们之所以创立政府,就是把它当作一种主要的权利救济手段。经济学教科书中说,政府就是提供公共物品的,而公共物品的第一项,就应该是保护公民的人身安全和产权,也就是保护他们的各项权利。具体而言,救济手段包括,政府的公安系统,行政部门,法院,检察院等。例如当你的财产遭到抢劫,你可以到派出所报警;你的人身安全受到威胁,你可以到法院申请保护;你的住宅受到他人非法侵扰,你可以请公安人员帮你驱开。而设立政府,又是公民的一种最基本的公共权利。

其实,政府就是被公民们设立用来提供公共服务的。这与其它种类的服务没有多大不同。所不同的,是公共服务一般具有所谓“外部性”,即一旦提供就不能只排他地向交费的人提供,而不向其他人提供。如在一个地区的公共安全,一旦提供就会给该地区所有人提供安全服务。为此,向政府公共服务付费的方式就变成了纳税。除此之外,别无不同。任何一种服务的从业者,他们的尊严就是他们提供优质的服务,让被服务者满意,并且得到认同和尊重。如果一个餐馆的大厨看到顾客自带炒菜,他就会认为这是一种对他职业骄傲的侮辱;任何一个小区保安看到小区居民自己巡夜,自尊心也会受到伤害。同样,如果一个地方政府看到区内居民组织起来自卫,会反省自己的服务有问题吗?因而,对公民权利的侵犯,不仅是对公民尊严的侮辱,也是对以保护权利为职业的人的尊严的亵渎。

当外力救济的手段无法使用或不存在时,公民有天然的权利自力救济。这是比国家权力更原本、更基础的权利。国家的权力就是公民将自己的自力救济的权利让渡而成。如果一个政府机构不执行宪法赋予它的义务,就等于自我取消政府的资格。正如中国古谚所云,“抚我则后,虐我则仇。”又如孟子所说,“只闻诛一独夫纣,未闻弑君也。”如果公共权力机构不履行应履行的义务,“后”就变成了“仇”,“君”就变成了“独夫”,这在中国有悠远的传统。而在另一方面,如果没有了公权救济的手段,自力救济就成为了保卫权利的最后手段。《英国财产法导论》作者F. H. 劳森在讨论“自力救济”时指出,“作为财产所有人,我们有权利保卫自己的财产,阻止他人入侵或妨碍我们。没有我们的同意,任何不能进入我们的土地或拿走我们的东西。我们可以使用自己的力量赶走入侵者或夺回自己的东西。”(法律出版社,2009,第69~70页)

山水醉小区居民誓死保卫家园之举,就是在当地政府不保护反而侵害他们权利情况下的无奈的自力救济。我们在山水醉小区宣誓视频中看到,他们甚至写下了遗书,还放上了骨灰盒。无独有偶,水长城老北京四合院的一些居民也买了棺材。我实在不愿意看到这种非法强拆最后要损失公民的生命,也不希望一些公民即使遭到非法强拆,还要付出生命代价,但我理解他们的心情。我曾说过,住宅就是人的外层身体。摧毁他们的家园,就是侮辱他们的人格尊严,不啻是夺他们性命,他们要以命相拼,这是维护尊严之举。凡当人们认为自己要为一个高于生命的价值而奋争时,往往用一种“誓死”的标志。如明朝清官海瑞给皇帝上书骂他“嘉靖嘉靖,家家皆净”之前,就买好了棺材;前总理朱镕基在谈到反腐时说,“我已经准备好了一百口棺材,其中一口是我的。”捍卫家园,就是捍卫人格尊严,就是捍卫所有公民的所有宪法权利,就是捍卫宪法原则,难道不该“誓死”吗?

问题是,面对这样的“誓死”,应该有什么样的反应呢?嘉靖皇帝看了海瑞的上书后怒不可遏,但听说海瑞已经买好了棺材,又长叹一声,知“杀誓死者还有何用”;朱镕基的“一百口棺材”赢得满堂喝彩。面对被威胁强拆的居民的“誓死捍卫”,那些想非法强拆的地方政府应当如何?首先应该感到自己的尊严受到损害。这不是来自居民们的侮辱,而应来自他们自己的职业自豪感。他们本该受到本地居民的欢迎,至少不应让他们感到不安,但居民们誓死捍卫所反对的恰恰是他们自己。如果他们还有餐馆大厨和小区保安的职业操守,就要首先反省自己的所作所为,为什么成为居民们不安的原因。这就是他们不遵循宪法和法律,损害了公民的权利,也就损害了他们以保护公民权利而产生的职业自豪感。如果他们对居民们的“誓死捍卫”感到不快,就应该想想自己做了什么引起居民们的痛苦。我在6月8日给中共怀柔区委书记戴彬彬先生写信时说,“你最应该从他们这种表达中积极反省自己的行为。”

我当然更赞成走法治的道路。唤醒一些地方官员的良知的不仅是棺材,而且可以是对宪法和法律的理解。一些官员要实施非法强拆,不仅是他们要执行上级的错误命令,而且是对宪法和法律的无知。告诉他们宪法和法律,帮助他们理解,就是尊重他们,就是帮助他们维护自己的尊严。经常会有地方官员说,《宪法》保护住宅权,但不保护“非法的”住宅权。但如果问他,他所说的“非法的”依据的是什么法,他多半会说出一个地方政府的条例。这可能是很多地方官员的误区。当他们说“法”时,分不清到底是“宪法”还是“政府政策”,混淆上位法和下位法,也就可以用下位法架空和瓦解宪法权利。如果一个地方政府的法规可以否定宪法,那么任何一个地方政府都可以通过自己制定的条例否定宪法权利,也就不存在公民的宪法权利了。

应该清楚,《宪法》规定的公民权利首先是防范政府行政部门的,因为任何一个个人侵犯他们的权利的能力都是极其有限的,而只有政府,这个被公民授权集中暴力资源用于保护权利目的的机构,一旦违背对公民的承诺,才可能造成如此对权利的侵犯。如果任何一个地方政府都可以制定否定宪法权利的法规,就等于违背了宪法本来目的,致《宪法》为一张废纸,这不是对这个公民社会的最大侮辱吗?那么,宪法原则就没有例外吗?当然有。如在战争、瘟疫和重大社会危机等特殊时期,就会有例外。一个社会可能就会暂时限制公民权利,如征用房屋或财产,限制人们行动的范围等。但要强调的是,第一,宪法权利是一个一般原则,不需要说明就要遵循和保护;第二,当有特殊情况需要暂时偏离宪法原则时,也要由提出者说明特殊情况和理由,并经过立法机关的多数同意。任何一个地方政府都没有权力制定出违反宪法的法规。如此这样做了,就是违宪,就要加以纠正。

我也高兴地看到,越来越多的公民采取了依据宪法和法律维权的方式,他们也越来越掌握宪法原则和法律正当程序。如我看到有一处被威胁强拆的小区有这样一条标语,上面写道,“我已提出行政复议,依法应停止执行拆除。”依据的是《行政强制法》第44条。我还看到宽桥影视园的大门被一些不明来历者堵住的视频,居民们要求他们出示身份证,并告诉他们“没有执法权”。确实,如果这是私人行为,就犯了“非法拘禁罪”。被威胁强拆的各个社区的居民,如香堂文化新村,水长城老北京四合院等,许多人提起了行政复议和行政诉讼。这都是尊严之举。与居民们相比,政府部门落后很多。居民们的大量行政复议申请没有得到回应,政府官员们以为他们不需要遵循法律正当程序,他们也有技术能力强拆。然而这是他们最大的误解。这些暴力资源和技术能力都是居民们授权集中到他们那里,他们根本不能用居民的钱来拆居民的房;如果这样做,既是对居民们的侮辱,也是对他们自己的侮辱。一个餐馆大厨可以在顾客的菜里下毒吗?一个小区保安可以在小区里偷盗吗?


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中华是一个有尊严的族群。《礼记》第一句话就说“毋不敬”;又说,“虽负贩者,必有尊也”。任何一个普通人都是有尊严的。所有普通人有尊严,才能合成一个国家的尊严;而普通人——公民的尊严,是由他们享有的宪法权利构成的。公民的宪法权利之所以可以成为权利,是因为有救济手段可以切实地保护权利。如果救济手段缺少一分,权利就受损一分,尊严也就被亵渎一分;如果一项权利被侵犯,尊严也就被严重亵渎;如果大多数权利被侵犯时都没有救济手段,公民的尊严就丧失殆尽。如果一国公民丧失了尊严,保护公民权利从而维护他们尊严的政府也就失去了尊严。任何人,只有尊人,才能自尊。靠剥夺别人权利、污辱他人人格是不可能有自尊的。如果权利被侵犯,我们就不能假装有尊严;如果本来保护公民权利的人侵犯权利,却以此自傲,那就真是颠倒荣耻了。新颁布的《民法典》“人格编”提出,“人格权不得放弃”(第992条)。基于此,山水醉小区居民以及所有被威胁非法强拆的居民们保卫家园的行动,就是在通过维护权利,而坚守人格尊严。

2020年6月9日于忘言山房

 

【雅集】耕读是个好传统 | 盛洪

盛按:5月19日,我参加了“耕读传家”雅集。以当时的发言为基础,增加补充部分内容,遂成此文。雅集

谢谢昔音,为我们组织了这样一个雅集;也谢谢大生,给我们带来了这样一个好的题目。关于“耕读”,我过去确实没有仔细想过,大生这样一提,我倒是想了想。

先讲“耕”。耕就要有土地。土地要能耕,就要有土地制度。中国最早的土地制度是井田制。这个制度与后来的不同,好不好呢?应该说很好。这适应于当时的环境。当时是什么环境?就是地广人稀,土地大大多于人口。所以土地并不稀缺,稀缺的是人。那为什么还要有土地制度?人们最初将野生植物驯化,就要用劳力把粮食种到地里,但到了收获的时候,如果没有人看护和保卫,劳动果实就可能被别人拿走。所以这就产生了最初的国家职能,用强力保护成熟的农作物。要提供保护服务,就要有成本。所以井田制就把九份地中的一份作为公田,将其中的收成交给政府,剩下的其它八份归私人。这就是井田制。试想,如果没有井田制,就没有农田,就没有农耕。所以要想“耕”,就要有土地制度。

后来人口逐渐增多,土地相对于人口就变得稀缺,土地本身就有价值。土地的私有化才有了意义。因为可以收租。对私有土地征田赋,就是“初税亩”。用税替代了公田。这有什么好处呢?不仅是简便了对公共成本的支付,而且使人与土地相对分离,土地可以自由买卖,人也自由了。土地制度就变了。这个制度好在哪里?私有土地我来种,政府保护我的土地产权,我向政府交税,我可以自由买卖土地,这个制度到今天为止都是经济学教科书中经典的理想的土地制度。现在中国的土地制度都达不到这样的水平。倒退了。原来从汉一直到明清民国,都是这样的土地制度。“耕”首先就是有很好的土地制度,这上面去耕作,生产的粮食是你自己的。而且在这种制度下资源配置的效率比较高,生产出来的农产品相对丰富。产权清楚,自由买卖,大家都相安无事。那么就形成了比较富裕的社会,富裕了文明才能扎根,才能发展。

如果没有这样的土地制度,种的粮食成熟了,就有人来给你抢了。那你还要时时防范,如果防范成本太高,你还种吗?那就没有“耕”了。所以说“耕”的含义深啊,首先是土地制度,土地制度让你能够安心的在这儿去耕田,去种地 ,收获粮食,获得财富,进行积累,才有一种安逸之心,文明才有基础。整天担心突然有一天谁把我粮食抢了,就跟我们在“水长城老北京四合院”似的,当当一敲锣,大家都往大门跑过去,为什么?因为本来应该保护土地权和住宅权的人现在变成要侵犯我们权利的人,所以你是不能安逸,怎么发展文明呢?所以我们那个地方自然环境很安逸,但是制度不能保护我们,所以不能安下心,这就没有文明的前提和基础。“此心安处是吾乡”。心不定,则没有文明。这是“耕”的第一个意思。

那么“耕”的第二个意思是什么呢?刚才大生讲,“耕”对应于“牧”。我们是农耕社会,但是我们北方是游牧社会。这是有重大区别的。人类历史在大多数时间里就是这两个社会的互动。那么,农耕和游牧之间的区别是什么?农耕是定居的,游牧是游动的。“耕”与定居有关。由于农业的性质,就是在固定的土地上耕种,所以农业社会就是定居社会。而游牧社会就不是定居社会,而要不断移动。定居导致的趋势是什么?定居能使文明积累,能使人与人之间的关系稳定。定居就形成了人类的最基本的组织单元,就是家。居是家的物质载体。家是这个中国农耕社会,主要是汉人社会,是定居农业的一个最突出的制度特征。

汉族的家庭这种特质非常重要,当然很多的民族都一样,肯定都有家庭,但汉族家庭制度是最成熟的,中国少数民族可能稍微差一点,其他国家民族也稍微差一点。家就是社会最自然,最原始的制度,就是几个人组成的一个群体,这个最古老的制度是任何社会的制度基础,肯定也是中国社会的基础,是中国文化尤其是儒家文化赖以发展的基础。所以“耕”可以导出“居”,可以导出“家”,可以导出相应的文化传统。中国传统是强调家庭价值的,家的文化非常发达。以家为基础,中国的这个社会就是在家的基础上发展起来的,所以叫“国家”。

个人要先有家,然后有家族、乡党,然后有国。这种发展很有意思,其特点在于,家庭成员间关系相对固定,他们之间的互动就更为频繁。中华文明和很多其他文明不太一样,比如像古希腊。它经常发生战争,更依赖于经商,流动性很大,它本身也有农业,但是希腊相对干旱,农业受到限制,希腊人更依赖于流动性,所以希腊人的家庭制度不太发达,社会更借重于陌生人之间的关系和规则。

在中国家庭中形成的规则,由于稳定性强和交往频率高,就是相当成熟的规则。这一规则就可以从家庭往外推广。就形成了更大范围的规则,就是礼,就是习俗,或者我们经常说的乡规民约。这形成了社会秩序的基础。中国人还有一个特点就是,可以把家里的这套规则往外推,在社会规模的几个层次都可以实行。修齐治平,从个人,家庭,乡村,到县,到国家,都可以实行以家为基础的规则。这是相当简化的规则。孔子讲得非常清楚,用这样的规则,“出则事公卿,入则事父兄”,用家的关系来比拟社会关系,就把家庭规则扩展到了社会。所以儒家讲究“修齐治平”嘛。“身修而后家齐,家齐而后国治,国治而后天下平。”

例如,家庭规则中,子女对父母的爱叫作“孝”。 孝可以往外推广。如在《孝经》中讲,有庶人之孝,士人之孝,卿大夫之孝,诸侯之孝,还有天子之孝。天子之孝,“爱亲者,不敢恶于人;敬亲者,不敢慢于人。爱敬尽于事亲,而德教加于百姓,刑于四海。盖天子之孝也。”天子若要敬爱你的父母,就不能怠慢天下人,你就要以身作则,作出道德榜样让大家去仿效。这已经就不是那种狭隘的孝的概念。“耕”跟定居跟家庭非常有关,家庭生成的规则经过一般化,又成为社会规则。更一般地,任何社会的规则都是从乡间生成,最后汇合提炼为一般规则。如汉娜∙阿伦特说,美国宪法原则是由乡村而镇而县而州“叠增”而成。

“读”的含义,不仅是读书这个行为,还有“读书人”。现在叫“文化精英”,古代叫“士”。按照孟子的说法,士既不耕田,也不制陶,但是社会分工的一个职业,其功能就是“教化”,现在叫作“文明化”或“制度化”。但他们的工作要有一定报偿;在春秋战国时期,这就叫作“养士”。汉以后,中国有两种“养士”方式。一是朝廷养士,就是制度化地吸纳文化精英进入到政府机构,给他们以俸禄;一是家庭养士,就是读书人可以由家庭,由乡村社会供养。他们或者有自己的家园,自己的土地,其收入足以让他们安心读书,在乡间社会又可以提供服务,如办学教学,办理家族公共事务,仲裁纠纷等等。所以“耕”又是“读”的一种存在方式,家庭是传统中国的精英蓄水池。

耕读作为一种养士方式所对应的,是“官读”,即由朝廷养士。耕读和官读虽然都“读”,但还很不一样。官读的优势是规模较大,且能够直接影响国家层面的公共治理,但劣势是很容易受到政治的左右和污染,导致儒家的学问被扭曲。比较而言,耕读更为纯粹,在乡间没有政治利害的考虑,所以耕读是儒家传承道统的主要形式。耕读的一种特殊形式就是民间书院,主要是由乡间家族捐赠修建和运转,捐赠的主要资产就是土地,或称“学田”,因而虽然学生们主要不是耕作,但“耕”至少是一种仪式性的内容,因而在书院中的“读”也是耕读。在有些时候,“官读”和“耕读”会有冲突,如朝廷因某种政治原因,禁止某些读书人参加科举,如北宋对元佑党人的禁令,以及南宋时对朱熹门生的限制,在民间书院读书就更具有传承和发扬中华道统的意义了。

儒家只把治国当成一个士应该做的事情的一个层次,不太看重当官。孔子说,“入则孝,出则悌,谨而信,泛爱众,而亲仁,行有余力,则以学文。”你可以读书追寻天道,去把握道德的价值原则,最起码你可以齐家,再有点余力,也可以往外发展。你可以尽量去做。并不强求,没有一定之规,不一定要出去当官。你在哪儿,就在哪儿发挥你的作用。关键看你自己的能力和条件。所以一个读书人不一定是进而要当官,做一个乡村精英也非常好。而且有时做不了官,为什么呢?因为你受不了朝廷,或者朝廷受不了你。这个时候还有一条路,就是退回来,像陶渊明一样,做不了官回来隐居,隐士文化也是一种耕读。在乡村耕读,也可以传承道统,其实也很重要,甚至比作官还重要。一本学术文献或历史著作,可以重申文明的准则,可以批判朝廷的黑暗,可以春秋笔法,褒贬人物,最终还是在坚持文明原则。这个意义上来讲,我倒是觉得,耕读文化的本身或者更有意义。

“读”与“耕”联系在一起,还是一种特殊的“读”的方式。这就是不仅读书,而且读心,还读自然。这种“读”是一种生活方式,生命方式,是对生命的理解,更看淡那种功利心。儒家和道家都强调“道法自然”。儒家崇尚自然。自然当然是大自然,也有人的自然本性。“耕读”也是在自然中去读。这就侧重亲身的体验,侧重经验,而不是那种脱离亲身体验的玄奥理论。圣贤之书很重要,但不能整天只读圣贤之书。圣贤之书是比较抽象的理论,但其来源主要是经验,是民间。孔子说,“先进于礼乐,野人也;后进于礼乐,君子也。如用之,吾从先进。”意思是说,规则是普通民众经过长期互动形成的,而后文化精英发现了这些民间规则,并收集、汇编和总结,最后提炼出文明规则。但如果要实用,还要回到民间,回到普通民众那里去。

儒家具有亲近经验的倾向。这些经验是理论所替代不了。虽然孔子说,我不会种田,不如农夫,但他的礼是从实践中学的。“少而好礼”。小时候模仿大人作礼仪游戏,后来参加了服务礼仪的乐队。长大以后,就“入太庙,每事问”。所以儒家理论主要是形而下的。后来在儒家内部,重经验一直是主流。王阳明更侧重经验。他讲“心即理”,就是说天理不用到书中去找,可以在自己的心中发现。所谓“心”,不仅是“先天综合判断”,而且是对经验的思考。他在“龙场悟道”以后,就愿意向农民学种地。他说,每个普通老百姓心中都有理,都有良知,不是读了书才有。生而有之,只不过被遮蔽掉了。把灰尘擦掉,就能发现良知。所以儒家并不鄙视普通老百姓。其实最淳朴的老百姓,他们的直觉就是对的。王阳明有个弟子叫王艮,没有读多少书但悟性很高,是他说的“满街都是圣人,百姓日用即道”。耕读不仅在与大自然的交往中读书,而且在乡间社会与周边的人有简单明白的关系和规则,这有助于理解规则和制度,也就能理解和把握叠增起来的一般原则。

更纯粹地,耕读本身就有独立的价值。超越的读书人不是为了当官,首先想弄清道理,“朝闻道夕死可矣”。这是一种生命形式。我读书了,我弄懂道理了,我高兴,别人不知道没关系,“古之学者为己,今之学者为人”。达到自己的标准才是最高的。印度圣者辨喜也曾说过,最高的圣人是大家不知道的,佛陀和耶稣只是二等英雄。耕读也可进可退。无论你是想当官,还是想弄清楚道理,还是修身养性,你都会读,读本身就是有价值的。在优美的环境中,被大自然环抱,静静地读想读的书,既领悟其中的道理,又欣赏文字和印刷之美,这是一种享受。在家园中,与相爱的人,亲人,朋友在一起,其乐融融。这是一种享受,这就是生命意义。

崇尚耕读,我们其实崇尚这样一种耕读的生活方式。而这种生活方式有它的制度基础,有它的定居的物质条件,有它的家。家和居,家庭与住宅合起来就是家园,家园的价值绝不是某些人所能看到的,是钢筋水泥——这是他们要想要完成的任务——而是远远高于钢筋水泥的文化价值和超越含义,家园就是人类生活接近理想之所在。我们保卫家园,就是在保卫她所内涵的文化价值和生活方式。所以讲耕读,就是理解耕读的含义,知道她的价值,也就能焕发我们保卫家园的决心。

             2020年6月2日于忘言山房