【忘言山房】城郊化是一个不可阻挡的大趋势|盛洪

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如果把城镇化看作是一个市场过程,城镇就是一个有机体。这个有机体会随着时间而成长变化。城郊化(Suburbanization)就是城镇成长和变化过程中的一个新阶段,城市人口从市中心向郊区转移和扩散。这种现象在许多经济发展领先国家中早已出现。例如在美国,从1880年就开始了城郊化。其指标就是居住在城市中心的人口比例持续下降。据米尔斯的研究,美国四大城市地区(巴尔的摩,密尔沃基,费城和罗切斯特)居住在市中心3英里内的人口比重,从1880年的88个百分点下降到1963年的24个百分点(奥沙利文,251页)。在全美国,市中心的居民和就业人口从1950年代的57和70个百分点,下降到1990年代的37和45个百分点(Peter Mieszkowski and Edwin S. Mills,1993)。

从城市人口密度分布来看,城郊化使得大都市地区的人口密度梯度更为平缓。所谓“人口密度梯度”,是指从市中心向外每英里人口密度变化的百分比,人口密度梯度越大,人口密度分布越为陡峭,越小则越为平缓。据奥沙利文在《城市经济学》中的数据,1801年至1961年,伦敦密度梯度从126%下降到34%;巴黎的密度梯度从1817年的235%下降到1946年的34%;前述美国四大城市地区的梯度密度从1880年的122%下降到1963年的31%(奥沙利文,251页)。而人口密度梯度变小,或人口密度分布变缓则意味着大都市的空间范围变大。城郊化使人口密度梯度变缓的示意如下图。

图1 城郊化梯度变化示意图

城郊化A

那么,为什么会出现城郊化呢?这是因为技术因素和效用函数的变化。由于交通工具的改进,尤其是汽车的发明和普及,导致交通运输费用的大幅度下降,相应的效率即移动速度大大提高。在近代早期,城镇化主要是由工业化推动。因为现代工业需要大规模生产,就需要大规模运输,工厂就要位于交通便利的地方,即靠近市中心的地方;也需要生产工人的集中,又由于交通成本较高,需要工人们居住在距离工厂较近的地方。后来由于卡车的普及,工业运输成本下降。据奥沙利文,1920年左右,美国的卡车费用比马车便宜一半,而却比马车至少快两倍(247)。企业无需再定位在靠近市中心的地方。私人汽车的普及则使人们可以选择离工作地点较远的地方居住。进而,高速公路和轻轨列车的发展又使城郊的范围扩大。最后,互联网的发展,通讯技术的变革进一步降低了人们交流的成本,又使人们不必面对面的交谈,也减少了在市中心办公的需要。当交通通讯成本大幅下降后,人们显然愿意到较远的地方居住,也就必然带来城郊化。

居住的城郊化又反过来带动了企业的城郊化。在郊区,企业可以更低的成本获得劳动力和土地。工业企业及其就业人员及居民的城郊化,又带来了服务业的城郊化。原来由于工业企业和居民在市中心的集中,城市服务业也集中于市中心。首先是商业,然后有金融,信息服务和娱乐业等的发展,也需要覆盖尽可能多的人群,因而集中于市中心。而由于企业和居民的城郊化,使得追随人群的零售业也城郊化了。私人汽车的普及也使大型超市或综合商场变化坐落于郊区。接着是写字楼的城郊化。例如美国休斯敦的写字楼在中心商务区的比率从1969年的52%,下降到1989年的23%(奥沙利文,2003,第264页)。总体而言,城郊化表现为人口,制造业,批发零售等服务行业从市中心向郊区的转移。美国的城郊化情况见下图。

图2 美国的城郊(相对于市中心)人口与就业比重(1948~1990年)城郊化3

数据来源:奥沙利文,2003,第246页。

我们自然会想,这一城郊化的过程是否也在中国大陆出现了呢?答案是肯定的。其实从改革开放以后不久,我国就开始了工业企业的城郊化。我们还记得在上个世纪80年代,在北京的现二环路内还有工业企业。我在1985年准备硕士论文时曾到北京内燃机总厂去调研,它就位于现二环路以内。出了现二环路就是农田。后来北京与其它许多城市一样,在1980~1990年代也经历了一个“退二进三”,或“退三进四”的过程。即在城市中心区域减少第二产业、增加第三产业,工业企业从二环路以内退到三环以至四环路以外。在今天,在五环以内甚至以外已经很少看到工业企业了。另外,由于计划经济时期对土地使用的限制,房屋供给过少,大量居民居住拥挤且困难,改革开放以后,许多城市开拓居住区,是城郊化的另一个主要因素。据张文新提供的数据,在二十世纪80~90年代,中国许多大城市中心区的人口都在持续下降,而近郊的人口都增长了约1倍。见下表。

表1 中国若干城市城郊化(1982~2000单位:%

1982~1992 1990~2000
中心区 近郊区 远郊区 中心区 近郊区 远郊区
北京 -3.38 40.46 13.12 -8.16 45.52 10.25
上海 -2.46 52.12 -1.02 -9.36 47.25 -1.2
沈阳 -6.37 31.04 3.1 -8.21 42.21 2.56
大连 -11.82 56 11.58 -12.25 58.22 10.05
杭州 -11.8 38.55 6.84 -15.92 38.51 5.12
苏州 -8.92 75.13 13.37 -8.02 38.66 3.65
广州 -16.23 50.16 11.2

数据来源:张文新,2003。

随着工业企业的城郊化,就是就业人口的城郊化。只是在中国大陆,这一过程并不为本地居民所明显体察。因为改革开放的工业化过程,是以大量外来工人到城市就业为主的。在北京,除了外来工人,还有大量大学毕业生,他们想在北京发展,多被称为“北漂”。这些外来人员多住在被看作是郊区的地方,如朝阳区、海淀区边缘,再有就是昌平区、通州区和大兴区等。著名的唐家岭就是在海淀区的一处城中村,直到后来被拆迁,许多在海淀区中关村高科技园区工作的年轻人,就住在那里。从城市发展的大概念来看,这些地区都是大都市的一部分,就是“城郊”。如在深圳,约有一半人住在所谓“城中村”或“小产权房”里。在大多数中国大陆城市,“城中村”的人口约占全部人口的30%~50%。由于就业的城郊化,上海从1993年到2006年中心城区人口下降了1.9%,人口密度下降了5%;而郊区则分别增长了6%和6.2%。直到2005年以后的10年间,北京的外来人口还增加了一倍多,从357万人增加到823万人。

图3 上海中心城区与郊区的人口和人口密度变化(1993~2006城郊化4数据来源:孙淮中,2009。

再一波的城郊化,就是本城居民的城郊化。这是在21世纪初,私人汽车开始在中国大陆普及。北京的家用汽车百户拥有量从2001年的3辆增长到2017年的50辆。由于私人汽车扩展了居民的活动半径和视野,人们将目光投向城郊,并开始在城郊购置住宅。这一波城郊化也有几类人群。一类是职业生涯起步不久的青年人,他们买不起城里的房子,却买得起郊区的小产权房;一类是仍在城里有工作的中年人群,他们选择的是兼顾距离与宽敞,既买(租)得起,一般车程在1小时、距离在40公里以内,如北京的小汤山一带。另一群人是年老退休人群,也兼有一些自由职业者或不坐班的专业人士,可以住在更远的地方,比较著名的北京香堂文化新村距离市中心50公里以外,是从2000年开始建造和出售的。还有一些外地来京人员,他们或有亲戚在北京,想长久居住,就在城郊买较便宜的住宅。更近的城郊化浪潮是对互联网革命的反应。一些人选择离城市更远,但环境宜人的乡村或小城镇居住,昌平的北部,怀柔区,密云区,延庆县,河北涞水县,也都有城郊化社区的出现和发展。

图4 北京家用汽车百户拥有量(2001~2017城郊化5

数据来源:北京市统计局网站。

与其它国家一样,中国大陆的城郊化,也是在交通通讯工具革命后出现的企业和居民点布局依市场信号而作出的调整。北京基本上是一个单一中心的巨大城市,人口密度会随着与市中心的距离而递减。下图是依2000年人口密度从大到小排列的北京各区的人口密度。从西城区到怀柔区,人口密度逐级递减,从30367人/平方公里到184人/平方公里。到了2017年,由于城郊化,情况发生了一些变化,有些地区的人口密度明显高于2000年。在下图中表现为红线高于蓝线。如海淀,朝阳,丰台等区,这可以看作是城市化过程中的中心城市扩展。再有就是昌平和大兴的人口密度也分别增加为每平方公里1238人和1485人。如果按1000人/平方公里以上算作城镇化的标准,昌平和大兴可以算作城市了。以昌平与市中心平均距离为城市半径,北京的人口密度梯度从2000年的119%下降为2017年的113%。这就是城郊化。但与伦敦、巴黎等西方大都市已经达到的34%的梯度相比,北京的城郊化还有很大潜力。

图5 北京各区人口密度(2000,2017城郊化6

数据来源:北京市统计局网站。

由于土地价格是随着人均土地(人口密度的倒数)的多寡而变化,且越是接近市中心,就越是会受益于较高人口密度带来的较高市场需求,因而地价会随着与市中心的距离增加,人口密度的减少而下降。下图是2007年各区按地价从高到低排列,以及在此基础上的2018年各区地价的情况。总体而言,地价是从市中心到远郊区而下降。当汽车开始普及,交通成本急剧下降,不少居民或企业就有着从城市中心向郊区转移的动力。在郊区人口密度低,土地价格显然便宜的情况下,由于汽车降低了路程成本,就值得在较远的地方工作和居住。经过十几年的城郊化发展,虽然郊区的土地价格上涨很快,但城里上涨更快,如下图。2007年到2014年,东城或西城的地价上涨了35倍,而2007年到2018年海淀、朝阳和昌平只上涨了10,12和13倍。这是北京的特殊性所决定的,因而城郊化过程并没有完成,而是还有很长的路要走。

图6 北京各区地价(2007,2018城郊化7

数据来源:2007年的地价来自当时的国土资源局网站上的土地拍卖成交价;2018年的地价来源于北京自然资源与规划委员会网站上的土地挂牌成交价的各区平均值。其中,由于缺少2018年的数据,西城区的地价是2014年的,而海淀区的地价是2017年的。

人们在选择居住地点时,交通成本和房价是两个需要权衡的因素。靠近市中心的地方,居住地点与工作地点较近,路程成本较低,但人口密度较高,地价也相应很高,房价自然也很高;选择到郊区买房,房价会便宜很多,但距离工作地点较远。人们可以在较长的上班路程和较便宜的房价(及较大面积),与较短的上班路程和较贵的房价(及较小面积)之间进行选择。城市经济学有一个简单的公式来说明城郊化(奥沙利文,2003,第200页)。即假定某人现住在A点,现欲在距市中心更远的B点购房,他是这样计算的:

交通费用单价(每公里)×B点相对于A点距市中心公里数增加 =

B点相对于A点的住宅单价(元/平方米)减少×住宅面积(B点)

一句话,就是因迁移而带来的交通费用的增加等于住房费用的节约。在各种条件不变的情况下,这个公式达成均衡,但当其中的“交通费用单价”变得便宜,一些人就愿意选择城郊化。据我的经验,在北京,从城里居所到郊区居所,自己开车的时间是乘坐公交的大约1/3,且更加舒适,当私家汽车普及以后,交通成本就降低了2/3,就可以在交通总成本不变的情况下住在离市中心更远的地方;由于房价也便宜了,就可以选择较大的房子。

因而在21世纪初的十几年间,随着私家车的普及城郊化趋势持续加强,北京的核心城区,东城区和西城区(含过去的崇文区和宣武区)的人口占比从2000年的20.8个百分点下降到2017年的13.3个百分点;原为郊区现为城区的朝阳区的人口比重从2000年的14.8个百分点提升为2017年的17.6个百分点,海淀区从15.3个百分点提升为16.9个百分点;而近郊的昌平区从3.9个百分点提升到7.8个百分点,大兴区则从4.6个百分点提升到7.1个百分点。从绝对数来看,昌平区人口从2000年的49.5万增加到2017年的167万人;大兴区从58.9万增加到153万人。这是明显的城郊化趋势。其中表现在朝阳区和海淀区的城郊化,主要是就业人口的城郊化,以大量外来人员为主;表现在昌平区和大兴区的城郊化则主要是本地居民的城郊化,这尤以昌平最为显著,大兴还间杂着两种城郊化。

图7 北京各区人口占比的变化(2000~2017城郊化8

数据来源:北京市统计局网站。

由于城郊化趋势是在市场机理的引导下出现的,所以这是土地资源配置的优化过程,必然带来经济的发展。从2005年到2017年,北京的GDP增长了292%,而朝阳区,海淀区,昌平区和大兴区的增长都在300%以上,分别为315%,312%,318%和309%,平均每年增长均在12.5%以上。有两个增速超过它们的是顺义区和通州区,是有其它因素在起作用,如顺义区在首都机场经济圈,而通州区则是北京市政府搬迁所在地。

图8 北京各区的经济增长(2005~2017城郊化10

数据来源:北京市统计局网站。

从微观角度,我们更能体会和理解城郊化带来的好处。在北京,汽车的普及首先是使城里居民周末到郊外度假的人数增多。从2010年代的中后期开始,北京每个周末往返郊区的车辆都会造成拥堵甚至交通瘫痪。由于人们的财富不断增加,其中一些人不仅有面积和质量得到充分满足的主要居所,还可以在郊区购置周末度假的所谓“第二居所”。原来经常周末开车到郊区游玩并在度假村或农家乐过夜的人,现在想在郊区自己的房子里度过周末夜晚。在2006年,我估计在北京怀柔区的房子单价(含庭院)是城里(五环以内)房子的1/4;到了今天,这个比例差距似乎更大,甚至约为1/6。那时有能力买车的中产阶层,也有能力买一套较便宜的乡间住宅。随着人们年龄的增长,交通的不断改善,郊区基础设施的不断完善,他们会逐渐增加在郊区居所的居住时间,最后就主要在郊区居住了。据说,现在在香堂文化新村,已经有1/3的人是唯一居所。随着时间的推移,这个比例会发生变化,日常居住在郊区的人的比例会上升。

为了吸引城里人购买,开发商与当地村庄合作,设计出外观漂亮的住宅和与环境和谐的社区,这在很大程度上改变了我国乡村房屋丑陋的情形。庭院生活又给了人们自己设计和创造生活环境的空间。人们可以根据自己的审美栽种树木、花卉或蔬菜,设计自己的房屋和庭院的外观和结构,每天推开房门就是赏心悦目的园林,做一些力所能及、并不必需的园丁工作,想剪枝浇水就剪枝浇水,不想做也无妨。这是放松身心,适度劳作,颐养天年的生活方式,对于退休人群和病患人群尤有吸引力。中国的耕读传统和隐居文化,也给郊区庭院生活带来诗意,又获艺术家、文化人或知识分子青睐。由于每个家庭都有自己的审美个性,这些城郊庭院各有独特风格,有些精致,有些粗放,有些雕琢,有些自然,形成多元化的美学结构,它们共同构成了社区的自然之美和文化之美。比起城里社区只是开发商统一设计,而没有居民参与,要美得许多,令人惬意。这就为移居郊区的城里居民提高了生活质量。

自古以来,中国文人崇尚自然。《长物志》作者文震亭说,“居山水间者为上,村居次之,郊居又次之。”居所与自然距离越近就越好。我们也经常能在文人画中看到山间庭院。在北京城郊买房的人群中,艺术家,文学家,学者,或专业知识分子占了很大比重。城郊住宅较大的空间能够装下他们的藏书,能放下较大的书桌和工作台。乡间的环境,自然,安静,既能启发灵感,又能减少干扰,是文化艺术创作,以及理论思考的理想空间。因而在北京城郊形成了大量艺术家、文学家的聚集区。如宋庄画家村,瓦窑作家村,上苑艺术家村,索家庄艺术营,水坡艺术区,等等。这还会带来群体互动,激发灵感,和推动创新的效果来。假以时日,在北京城郊就会出现改写世界文化史的艺术流派,文学传统,或理论学派来。其实就是在北京城郊山区,已经出现过两位世界级的文学家。一位就是曹雪芹,他在西山黄叶村创作了《红楼梦》。另一位是法国人圣琼·佩斯,他在西山管家岭的桃源观中写下了长诗《远征》,他后来于1960年获诺贝尔文学奖。

城里人到郊区买房,也把他们积累的财富和日常需求带到了郊区,也就增加了郊区本地居民的收入和财富,并创造了永久性的对服务业的需求市场。例如城里人在香堂文化新村的投资额就约有80亿元,在瓦窑别墅区约为30亿元,这在2000~2010年代对于一个村子来说,不啻是一项巨额投资。香堂每年的物业费约为4000元,3800户一年的物业费就有1520万元;瓦窑也在每户约4000元,1800户每年也约交纳720万元。我曾经在“香堂为什么拆不得”一文估计,仅香堂居民带来的服务业需求就有约每年1.7亿元,创造出2680 个就业岗位;按同样参数,若瓦窑居民按5000人计,对服务业的需求也高达每年8500万元。总体而言, 北京“城市发展新区”,包括昌平,顺义,通州,大兴和房山,从2008年到2016年,常住人口增长了48%,国内生产总值增长162%,零售总额增长了233%,建筑业增加值增长了249%,固定资产投资增长了250%(北京市统计局,2017)。由于城市人口的城郊化,经济以更快的速度增长。

图9 北京“城市发展新区”的人口增长与经济发展(2008~2016城郊化9

数据来源:北京市统计局网站。

城郊化不仅给当地带来经济利益,而且改善了环境。北京郊区大部分是山区,很多城郊化社区就建立在荒山,荒沟,和荒滩之上,这些乡间住宅多是带有庭院或花园的。而这也是这些业主购买的主要原因。他们在庭院或花园中种满了各种植物。为达此目的,许多人都会下力气改造土地。如我在水长城老北京四合院,是先把地下的石头刨出来,再垫进去土壤。最初几年,每次我到野外爬山都会带回一包土。我的一些邻居甚至买土垫地。我们也购买肥料改进地力。瓦窑、鳌山国际等社区也多是如此。更有生态专家如杨晓进教授,细心研究当地气候环境,土壤水源,通过改进,把原来的荒山变为绿色园林。他说在他的园子里种了数十种共约101棵树(《壹瓦书馆》,2020);我也曾数过我的100多平方米的庭院中的植物种类,约有50种。在庭院或花园之外,社区之内,也有大量植物生长。若在山间,即使是为了美观,人们也会在房前屋后种上树木;让家园掩映在绿色之中。因而城郊化,在乡间盖别墅或四合院,不是破坏了,反而是改善了郊区的生态环境。

城郊化对于本地更为重要的成果,是吸引了大量人力资源,较之资金,这是更可宝贵的资源。如在宋庄艺术区,香堂文化新村,瓦窑作家村,上苑艺术家村,索家村艺术营,等等,其实在城郊的任何一个小区,都不乏大学教授,作家诗人,画家书法家,演员,医生,科学家,和人文学者。他们作为具有丰富知识结构的创造性人群,是有着数十、数百倍于经济财富的价值。每一颗大脑都是一个创造中心。对于偏僻的乡间,这在过去是不可想象的。现在人们经常抱怨乡村人才外流,而城郊化给他们带来了大量人才,甚至是极为上乘的人才。很多乡村视之如宝,拜为乡贤。例如香堂文化村曾经充分挖掘了这个群体的价值,发展起文化产业;瓦窑村也借助于作家村,召开峰会,有莫言等20多位著名作家参加。据说瓦窑共吸引了1000多名知识分子。即使有些乡村并没有主动向这些文化人咨询请教,以他们的文化与知识而形成的社区,也给当地带来了示范。

然而,这种城郊化并非是一帆风顺的。当我们说城市居民参考市场价格,根据自己的经济计算做出购买郊区房屋时,实际上会受到制度环境的影响。这就是当时的土地制度。1986年的《土地管理法》允许城市居民在农村建房,并允许农村居民出售或出租房屋,只是限制其申请新的宅基地。在这种背景下,直到二十世纪末,城郊化没有制度上的严重障碍。然而当时的国土资源部有着很强的权力扩张冲动,自然倾向于计划经济模式。强调所谓“土地规划”,就是强调它自己的权力。它利用各种机会推销它的理论。一个似是而非的理论就是“18亿亩耕地红线”,即为了保证中国的粮食安全,必须由政府限制农村土地转变为城市土地,以此作为限制农村集体土地用途的理由。然而,由于政府高官们从来没有城郊化的全局视野,他们从北京城时向外看,城市化似乎是一个不断用建筑挤占农田的过程,这种直观的经验让人觉得,如果不人为地阻止在农村盖房子,城市扩张将会无休止,中国的耕地将会减少到粮食不能自给的程度。这种“理论”最终误导了当时的最高领导人。

这导致了1998年对《土地管理法》的修改。其中有两条对城郊化产生了严重障碍。一条是第63条,“农民集体所有的土地所有权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这等于禁止城市居民购买或租用在农村集体土地上的房屋。一条是第43条, “建设用地要申请使用国有土地”,在原则上禁止了农村集体土地上的建设。当然,这两条修改都有着明显的违宪性质和法理上的问题。本来农村土地虽然经历了集体化,被《宪法》描述为是农村集体土地,但究竟属于农村居民,并由《宪法》第10条规定为完整的所有权,包括占有权,使用权,收益权和转让权,因而农村居民有权利决定在他们的土地上做什么。对农村集体土地使用权和转让权的限制明显侵犯农村集体土地的所有权。只不过第43条加了一个“但书”缓和了这样的错误,它说“乡镇企业 …… 例外”。因为乡镇企业也可以从事“房地产”,所以这一“例外”可以用来为乡村集体开发房地产提供法律依据。

细想一下, “18亿亩耕地红线理论”有着严重的逻辑问题。因为“城市”和“农村”的主要区别,就是前者的人口密度远大于后者。当城市扩张时,就会高密度地吸纳农村人口。从一个国家的总体来看,人口从低密度的地区向高密度的地区集中,就节约了土地。市场制度也会自动限制城市规模。随着与市中心的距离增加,人口密度会减少,交易红利会减少,直到有一点,城市用途与农业用途的收益相等,这就是城市与乡村的边界。出了城市的边界,人们就没有更强的动机将农田改变成城镇。这将是一个铁律,因为总人口是有限的;就如同经济学的“边际效用递减”一样的铁律。正如自助餐店老板不用担心亏本是一样的,因为人的胃是有限的。我曾算过一笔简单的账,假定城市的人口密度平均是5000人,将全国人口都装到城市里,只需国土面积的2.9%。后来官方也承认我国实际上有20.3亿亩耕地,这极大削弱了“18亿亩理论”。然而今天虽然很少有人再说“18亿亩”,但其背后的计划经济冲动还是存在的。

2010年国土部提出了“小产权房清理整治”。所谓“小产权房”是指在集体土地上建造的房屋。这本不是一个法律概念,而是俗称。其意图是以“小”字否定“产权”。它的依据,就是前述1998年《土地管理法》修改的第63条和第43条。2012年,北京市国土资源局公布了108处“小产权房清理名单”,并据说得到法院判决的支持。但我到现在也没找到一份这样的判决书。在这一名单中,以昌平区为最多,其余包括房山区、怀柔区等近郊和远郊区。去年和今年被强拆或被威胁强拆的一些小区,半山云居,童话山庄,山作庭院,俄罗斯风情园,鳌山国际,雅园等,多在名单上。这显然是阻止城郊化的重要一步。然而,在我们看到的2012年对瓦窑村的《国土资源行政处罚决定书》中,提出的理由是该村在“有条件建设用地”上建造房屋,违反《土地管理法》第43条第一款,建设用地应“申请使用国有土地”,却不提“但书”;以及第44条,即“涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”,而它已经指出瓦窑村是在“有条件建设用地”上兴建房屋,就在自相矛盾。

市场经济的大势国土部是挡不住的。“小产权房”遍地开花,到2018年约为73亿平方米,约占城市住房总面积的24%(朱振鑫和杨芹芹,2018)为数亿打工仔提供了廉价住房,是中国经济奇迹的重要条件之一。同理,城郊化社区的兴建和发展,也是在实际上带来经济发展好处,受到郊区居民的欢迎。1999年开始香堂村党支部书记张文山带头探索利用集体土地发展城郊化社区,以村为单位采取变通措施建造和出售住宅,被普遍仿效。更有当地政府的支持。香堂模式不仅受到镇政府、更是受到昌平区政府和北京市政府的支持。昌平区还提出了“促进文化产业发展政策”,支持并形成了“八大文化创意集聚区”,其中包括它后来指为“违建”的瓦窑作家村和上苑艺术家村等等(《北京商报》,2010年10月22日)。国土部显得螳臂当车。改革开放的进程使很多人相信,政府对土地的控制只是计划经济的残余,随着进一步改革开放将会与从前那些被废弃的制度一样,也会被逐渐废弃。

所以,虽然“小产权房”被国土资源部判为“非法”,但在理论界和政府内仍有争论,除了这两法条明显违宪以外,1998年《土地管理法》第63条所说不得将“农民集体土地”用于非农业建设,似乎是“农村集体农业用地”的误写,因为还存在“农村集体建设用地”,还存在大量荒山,荒沟和荒滩。在当时已经有数十亿平方米“小产权房”、且对经济发展和居民住房条件有助益的情况下,是一个无视事实,将大量现实存在的“小产权房”打成非法的恶意法条,其作为强拆的理由并不充分。且是届政府行政部门还算尊重《宪法》和法律,即使想强拆,也必须遵循法律正当程序,且合理赔偿作为善意第三人的业主,所以虽有一些强拆,但没有形成运动。因而其中大部分小区一直挺过了七、八年的时间没有被强拆。到了2020年,新《土地管理法》开始实施,原43条第一款的“建设用地要申请国有土地”,以及原63条的“农村集体土地不得出售出租用于非农建设”的条款被删除,北京国土资源局也就失去了“整治小产权房”的法律依据。

到了2019年,中央行政部门又提出“整治违建别墅”,虽然同时对“违建别墅”作了较严的限定,即指“对生态环境破坏大”,同时“程序性违法”,又是2004年以后建造的别墅;并且强调要“依法依规”,“保障业主的合法权益”,“保障他们的诉讼权利”。但由于存在某些政治因素,地方政府为执行上级指示无视宪法和法律对公民住宅权、财产权的保护,不遵循法律正当程序,非法使用强拆手段,遂使非法强拆成为一场恶性运动。借着所谓“整治违建别墅”,北京地方政府又将2012年公布和由法院裁决的“小产权房”的名单拿出来,实际推行了非法强拆。其实在这时,2020年开始实施的新《土地管理法》已经将那个裁定书上的法律依据删除,且根据《立法法》,“新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”(第92条)这个八年前的法院判决已经过时无效。但昌平区法院似乎不理会法律的修改,上述几个小区,半山云居,童话山庄,鳌山国际等仍被强拆,山作庭院,俄罗斯风情园等瓦窑的别墅区也难逃厄运;但由于判决书依据的法律失效,它出动法警执行就是非法的了。

为了强化所谓“整治违建别墅”,北京市政府还提出“北京专项整治浅山区违法占地、违建别墅”(《中国青年报》,2020))。只是查遍互联网,也似乎找不到为什么要专门针对“浅山地区”进行所谓“违建别墅整治”的理论支持。看一下地图,北京是一个东、北、西三面环山的地方。这也正是北京官方所说的“浅山地区”,海拔高度在100~300米。这是北京城郊化发展的方向,也恰恰是建造别墅的适宜地形。有专家说,“别墅筑于平地,不如坡地。”“坡地通常都位于浅山地区。”(李华彪,2014,第11页)坡度在3~10%之间最适宜建造别墅(第45页)。一方面,“坡地大多是城市建设或农林用途的‘废弃’之地。”(第11页)如在北京浅山地区,大量山坡地和河滩地不适宜耕种,却恰可以用来建造房屋。第二是,浅山坡地建造别墅有“青山环抱”和“自然地貌的独特性”(第11页),也因坡度而使建筑参差错落。第三是,作为一种低密度的山间别墅,正是一种人居与自然和谐共存,与城郊化人口密度水平兼容的住宅形式。在这里盖别墅,正是一个绝佳的选择。所以北京市政府的“整治浅山地区别墅”,比当初国土资源部提出的“清理整治小产权房”更加没有法律依据,也没有经济合理性。

北京市政府几次三番地利用各种借口要强拆昌平等地别墅,反映了计划经济与市场经济在土地资源配置上的正面对抗。在计划经济逻辑看来,“城市”是城市,“农村”是农村;“城市”才能盖房,“农村”只能种田。不经计划当局的允许,城市和农村的边界就不能变动。而市场经济的逻辑则认为,“城市”和“农村”是由民众对市场价格进行反应而形成的,人们会趋向于迁移到对他们更有利的地方去,随着经济发展和技术变化,“城市”和“农村”的边界会随时变动。在拔高政府行政部门规划权的人看来,城乡边界随着市场信号而变化的情况触犯了他们的部门权力,所以要强调规划权高于市场决定,并有权强制性地予以“纠正”。而赞成市场经济的人则认为,这种对所谓“规划权”的不当拔高、滥用公权强拆由市场决定的城郊化社区,不仅是对“市场经济”的宪法原则的严重违背,而且是用自己的无知捣毁由市场生成的财富和繁荣。

事实证明,改革开放以来的“土地规划”严重滞后于城镇的实际发展,它“规划”的城市通常只是实际发展的城市的2/3或1/2(如在深圳),这在实际上只能由“小产权房”和“城中村”来弥补需求缺口,中国奇迹才得以出现。这样的事实不仅没有让“土地规划”顽固坚持者自我反省错在哪了,它也没有受到惩罚,反而在享受着市场导向的城镇化的好处的同时,坚称市场是错的,要用它自己错误规划“纠正”市场的有效配置。我多年前在《城市经济学》中看到 “城郊化”一章,以为这是一个常识。但当我想着手写这篇关于“城郊化”的研究时,发现在图书销售平台上搜索不到一本以“城郊化”为名的书,在《百度学术》中可以搜到一些“城郊化”文章,但大多是十多年前的研究,近年来几乎没有。当行政部门由于自己的争权动机,由于自己缺少对城市化大势的观察和理解,出于对土地性质的人为划定,认为农村的土地就应该用于农业,而不能进行住宅建设时,不仅自己没有城郊化的概念,也通过政府对科研经费的控制和政策取向,而使学术界也缺少对城郊化的探究。而缺少城郊化概念又使“规划”实际偏离市场决定的土地资源的最佳配置。

政府行政部门对土地资源配置于物质资产尚不可能进行有效规划,对由城郊化带来的人力资源,文化资源和精神资源的配置更无法理解,遑论规划。人类最有价值的部分就是大脑。大脑的神奇之处就在于它会给人们意外的惊喜,即思想和文化的创新。任何能够事先预见的事情都不叫“创新”,因而任何人才发展,文化发展甚或精神发展的“规划”,任何“打造”艺术家,文学家和科学家“大师”的政府“工程”都是狂妄的念头。记得哈耶克说过,失去自由所造成的损失是人们所不知道的。这是因为自由所带来的创造性是无法估量的。因而,通过所谓“整治小产权房”,“整治违建别墅”,“专项整治浅山地区别墅”对城郊化的倒行逆施,通过侵犯公民住宅权而颠覆了自由的根基,扼杀了多少潜在的曹雪芹、圣琼·佩斯,消灭了多少未来的塞尚,梵高和高更,…… 我们是不知道的。

与“合村并居”——另一种“城市化”——相比,我们更能体会“城郊化”的优势。两者的差别, 一是自愿的,一是强制的;一是个人或家庭决策的,一个是政府决策的;一个是渐进的,一个是为政绩而有时间限制的。经济学认为,一个双方自愿同意的交易是最有效率的交易,而强买强卖不仅是道德问题,而且因破坏自愿原则而无效率。个人或家庭根据市场信号的决策,是充分考虑自己的需求和财务情况的决策,因而就不是一个损害自己的决策;且在遵循产权制度和市场规则进行交易时,也不会伤害别人。而政府是以一个行政区为单位进行决策,并让一群人采取一样的行动。而个人之间的需求和财务状况很不相同,从而无法做出使所有人都满意的集体决策,若要统一行动,就必然会损害一部分人,且要采取强制性手段。渐进性,就是不把城镇化当成政府任务,就是尊重当事人的意愿,就是不颁布政策或命令,就是让个人或家庭的一个一个合约起作用。前面文献引述的英国、法国和美国城郊化都经历了一个世纪以上,揭示了城郊化的渐进性。

中国三十多年的渐进式改革证明,渐进才是最快的。与原苏东地区的“休克式疗法”相比,中国经济发展堪称“奇迹”。北京等地居民冲破国土部干扰实现的城郊化带来的经济快速成长,也证明了这一点。相反,企图通过政府命令“加快”城市化过程实际上是揠苗助长。山东省的“合村并居”运动是在政府臆想的集中点建造房屋,但在远离大城市、且交通不便的农村建造这些集中点,没有市场的支撑,农民们徒然地集中起来,仍然操持农业,反而带来不便。除了浪费大量资源建造房屋以外,还以强拆的手段毁灭了农民已有的财富。更有政府部门在新房未盖之前就拆旧房,造成农民流离失所,生活质量严重下降。在强迫农民接受合村并居时采取非法手段,停水、停电、停公交,到农民家里骚扰威胁,对他们的健康都造成很大损害,有些老弱病人因而加重病情(黄雨馨,2020)。

而如果是市场化的城郊化,由于市场的规则是同意,人们可以通过“不同意”而避免外来的干扰和强迫,从而避免损失。城市化的进程先是从乡村集镇发展为大城市,再从大城市向外扩展形成城郊化。人口密度高的大城市向邻近郊区外溢是很自然的也是有效率的事情。因为邻近郊区离大城市最近,路程也最短。城里人到乡村也是先会到离城较近的郊区,再向远处迁移。城郊化除了能使城里人享受乡村生活,同时又不放弃大城市的优势,他们可以时常到市中心去享受金融、艺术或文化的服务。市场信号不受干扰,人们就能依据市场信号作出决定,而不会有太大偏差,从而会带来自己福利的改善。任何一个家庭在决策搬迁新居之前,都会自己或通过市场中介,做好新旧房屋的平滑过渡。根本不会出现山东省合村并居时的那种旧居尽毁、而无新屋的情形。城郊化也会使郊区农民因出售资产及提供服务,而获得更多收入。

更全局地来看,“合村并居”与“整治违建别墅”(或小产权房)是一个问题的两种表现。它们都是将政府“规划”不当地放在市场决定之上,也都是没有看到城郊化是一个经济发展新阶段的大趋势,也都是因为无法让当事人接受而采取非法强拆。这两件事的同时发生进一步证明了行政部门不当拔高的所谓“规划”,在官员们对具体复杂情形的无知,执着于陈腐的观念,而又痴迷于部门争权的情况下,就会极大地偏离市场所证明的更有效的土地资源配置,却反过来认为市场决定的配置是不对的,并滥用警察力量和行政资源对之进行压制和对抗。因而,我们对所谓“规划”的批判,不仅是说它没有发现城郊化趋势,并将城郊化纳入规划,而且是说,所谓“规划”这种僵化形式不可能发现城郊化趋势,或其它市场机理导致的趋势。我们首先要做的是要强调城郊化是城市化发展的新阶段,是今后中国经济发展的重要形式,而且要进行制度的和法律的改革,保证市场在配置土地资源时发挥基础性作用,从而保证城郊化的顺利发展,而将“规划”放到它应该待的地方去。

诺奖得主刘易斯说,现代经济发展有两大支柱,一是工业化,一是城镇化。现在中国大陆的工业化已经接近尾声,而城镇化的第一阶段,即人口向市中心集聚的阶段也早已结束,城镇化的新阶段,即城郊化却方兴未艾。还有一个世纪的路要走。如果当政者执迷于“规划至上”,坚持反城郊化的道路,将是一个重大的战略性失误。其实,“城郊化”作为一个问题是我国独有的。这正是因为现有土地管理制度实际上存在着违反《宪法》和法律的问题,限制拥有完全产权的农村居民行使产权,改变土地用途,才因阻碍“城郊化”而使其成为问题。所以我们需要做的,就是要回归《宪法》,推进新《土地管理法》已经走了一部分的土地制度改革,归还农村居民的土地所有权,包括宅基地所有权,让他们按照市场信号自主决定土地用途。政府只应制定城镇规划,并将规划的性质定为对市场决定的辅助性和参考性安排。在更大范围内,如确实涉及重大生态问题,国防问题,水源问题,要经立法机关深入讨论,设立管制外,应将土地配置的权利交由市场,也就是交由个人或家庭。

参考文献

《北京商报》,“昌平八大文化创意产业聚集区”,2010年10月22日。

《壹瓦书馆》,“一个生态环境学者的乡村梦”,2020年7月14日。

《中国青年报》,“北京将整治浅山区违建别墅”,2020年1月12日。

奥沙利文,《城市经济学》,中信出版社,2003。

黄雨馨,“‘合村并居’谁做主”,《财新》,2020年7月27日。

李华彪,《坡地别墅价值论》,中国建筑工业出版社,2014。

孙淮中,“上海城市郊区化与‘新都市主义’理念的未来吸纳”,《上海城市管理职业技术学院学报》,2009年第2期。

张文新,“中国大城市人口居住郊区化现状、问题与对策”,《人口学刊》,2003年第3期。

朱振鑫,杨芹芹,“中国住房总量估算:我们的房子过剩了吗?”,《中国式房地产投资手册》第2集,如是金融研究院公号,2018年10月24日。

发布者:flourishflood

Economist, Confucianist

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